文明　永海　花蕊

摘  要：建设我国北方重要生态安全屏障，是习近平总书记交给内蒙古的“五大任务”之一，其中保护草原是生态系统保护的首要任务。总得来看，进入21世纪以来，内蒙古借助草原生态保护补助奖励政策等国家重大生态保护工程，不断加大草原生态恢复和保护力度，取得了生态、经济和生态的积极效果。然而，由于政策不完善、实施不到位、配套不完备、外部支撑体系不健全等原因，使局部地区依然存在草原植被盖度高度降低、生物多样性减少、鼠虫害增多等生态退化现象，影响草原生态系统的良性循环。因此，建议建立草原生态补偿机制、草原畜牧业扶持政策，增强可持续性、完备性的配套政策和外围支撑体系。

关键词：重要生态安全屏障     草原生态补偿     畜牧业扶持政策

草原是我国面积最大的陆地生态系统，是国家生态安全的重要屏障。为保护和恢复草原生态状况，自2011年中央在包括内蒙古在内的全国主要草原牧区实施5年一轮的草原生态保护补助奖励政策（简称草原生态补奖政策，下同）。从前两轮实施情况看，10年来国家累计投入资金超过1500亿元，使全国38.2亿亩草原得到休养生息，1200多万农牧民收益，草原生态持续恢复，生物多样性明显增加，草原无序利用、过度开发、严重过牧的状况得到初步扭转①。然而，据国家林原局所公布数据，目前仍有70%的草原处于不同程度的退化状态②，我国草原生态系统整体脆弱，恢复修复任务依然艰巨。

一、内蒙古草原生态保护和恢复总体情况

内蒙古作为我国草原大区，草原面积占全国草原总面积的22%，其生态状况直接关系到我国北方生态安全。长期以来，内蒙古高度重视草原生态保护和建设。尤其进入21世纪以来，在全国率先推行禁牧、休牧、划区轮牧等保护和恢复草原生态的政策措施，实施国家天然草原退牧还草、京津风沙源治理等重大工程。2011年中央实施草原生态补奖政策后，内蒙古把10.2亿亩草原纳入政策范围。政策实施10年间，中央财政累计向内蒙古草原投入455亿元，全区12个盟市2个单列市，76个旗县区的140多万户、490多万农牧民从中受益③。同时，自2018年起锡林郭勒、鄂尔多斯、呼伦贝尔等主要草原牧区，对约4亿亩草原区域陆续实施春季牧草返青期休牧政策，盟市、旗县财政为休牧户提供不同程度的休牧补贴。目前，内蒙古正有序实施第三轮（2021-2025年）草原生态补奖政策，全区共9.75亿亩草原纳入政策实施范围内，其中草畜平衡面积为5.93亿亩、禁牧面积为3.82亿亩，并延续春季休牧政策。

总的来看，通过近20年的生態保护和修复，内蒙古草原生态环境显著改善、恶化趋势得到整体遏制、草原自我更新修复能力得以明显提升、生物多样性日益丰富，草原生态、牧民生活、畜牧业发展全面持续向好。2020年全区草原植被平均盖度达45%，比2010年提高了8个百分点①，比2000年提高15个百分点②，使祖国北方重要生态安全屏障构筑得更加牢固。当然，近两年课题组通过对呼伦贝尔市、锡林郭勒盟、鄂尔多斯市部分草原牧区的实地调查发现，在全区草原生态整体遏制、局部好转的背景下，部分地区草原生态保护效果欠佳，草原深处不同程度出现植被盖度高度降低、生物多样性减少、鼠虫害增多等生态退化现象，影响草原生态系统良性循环。

二、部分草原生态保护效果欠佳原因分析

（一）草原生态保护政策待完善

一是在第二轮草原生态补奖政策中对草畜平衡奖励和禁牧补助标准进行了适当调整，但在第三轮政策实施中并没有做调整。很多受访牧户表示，对于禁牧户而言，现有禁牧补贴依然较低，在没有再就业前提下难以支撑其基本生计。显然，现阶段牧民在第二、三产业再就业压力较大，在现行补助标准下牧户难以做到完全禁牧。二是在具体实施中提出“原则上不允许集中连片且同一权属的草原上既有禁牧区又有草畜平衡区”③，导致部分地区出现退化草场没禁牧、可利用草场不能利用的现象，牧户生产受阻。三是对未完成确权承包草原的实施补奖政策存在一些盲点。

（二）草原生态保护政策实施需加强

一是部分相关利益方认知不到位，没有把草原生态补奖政策与草场利用强度相关联，认为补助奖励资金是国家给予的一种生产生活补贴，放大了补奖的经济补偿作用，却缩小了对生态保护行为的鼓励和有节制使用草场的限制作用。二是在草场使用过程中，依然存在偷牧超载等不履行禁牧或草畜平衡制度，或过度放牧、过度刈割等有意规避制度约束的行为。三是存在草畜平衡和禁牧执行情况的监管缺位或不到位现象。草原生态补奖对象的多样化，如重要生态功能区、常规禁牧区、轮刈禁牧区等，增强了生态保护针对性的同时，也加大了政策实施过程监管的复杂性。尤其监管权利的下放，虽然提高了监管的时效性，但一定程度上激化了基层组织，或牧户个体之间矛盾，往往出现监管虚设问题。

（三）配套政策难以持续跟进

正如草原生态退化并非单一因素引发，草原生态的保护和恢复也不能仅靠单一政策。比如，在“围封转移”等早期政策，以及草原生态补奖政策中，采取转出生态脆弱区牧民的措施，向生态移民或禁牧户提供住房补贴、就业培训、创业平台、子女上学等一系列配套政策。然而，一方面对生态移民或禁牧户再就业能力的预期过高、对就业环境的判断乐观；另一方面对地方财政持续支撑能力考虑不周，后续扶持政策难以兑现，导致部分生态移民、禁牧户“转得出”却“稳不住”，只能陆续返乡、重操旧业。结果，返乡成本，包括房屋维护重修、棚圈维修、购进基础母畜、租赁草场等，让重操旧业举步艰辛。再如，在第二轮草原生态补奖政策中，部分地区采取因地制宜的政策措施，预留了轮刈禁牧区，既有效保护草原生态，又显著降低牧户购置牧草成本。然而，由于近年来牧草市场紧俏且缺乏强制性监管措施，在打草场租赁、商业性打草过程中，出现高价竞买打草场、不按要求轮刈间作、不按规定留茬、过度打搂枯草、打完草又放牧等乱象，使打草场生态状况越发堪忧。同时，我们也看到，在没有找到能够规避干旱半干旱草原地区非均衡生态系统所致自然灾害风险的有效措施之前，中小牧户灾害暴露度依然较高，抗灾减灾能力较弱，反过来对草地第一生产性的依赖更显著。

（四）外围支撑体系不够健全

一方面，从各牧业旗县统计数据及入户调查情况看，来自放牧畜牧业的经营性收入依然是当前多数牧户最主要的生计来源。因此，在迁出牧户不具备二、三产业就业技能、迁入地缺乏相应的就业机会前提下，地方政府还缺乏大规模转移生态脆弱区农牧民的能力。另一方面，非牧利用，如开垦、采矿、修路、水资源利用、城镇扩建等对草原生态的影响评估不足，不同程度出现非牧利用导致的草原生态退化问题①。牧户放牧行为或畜牧业生产是草原生态经济系统中的一个子系统，并不是可能引起草原生态退化的唯一诱发因素。

三、相关建议

（一）建立和完善草原生态保护长效机制

草原是我国面积最大的陆地生态系统，是国家生态安全的重要屏障。我国草原主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地区，生态系统极其脆弱、退化严重，建议在现行草原生态保护补助奖励政策基础上，尽快建立草原生态保护长效机制。一要依据《中共中央办公厅、国务院办公厅<关于深化生态保护补偿制度改革的意见>》，建立真正意义上的草原生态补偿机制，构建受益者付费原则为基础的市场化、多元化的，纵横相结合的补偿格局，形成草原生态保护者和受益者良性互动的局面。二要在全国草原资源普查基础上，出台草原生态保护、利用和发展长期规划（2035年或2050年），以最严格制度落实规划，使草原生态保护利用的相关利益方有稳定预期和保护利用界限。三要加大草原生态修复建设的直接投入和草原生物多样性、牧草种质资源保护的力度。草原生态修复建设涉及面积大、资金投入多、技术难度大、修复建设风险高，尤其生物多样性和牧草种质资源保护工程，个人层面难以支撑，均需要国家层面以专项工程形式投入实施。

（二）进一步优化草原生态补助奖励政策

一方面，随着经济社会的发展，人民对美好生活的需求会不断提高。因此，应建立草原生态补助奖励标准随物价水平和社会平均工资水平适度浮动机制。另一方面适当调整草畜平衡评价标准，尽快启动按“草”“畜”双指标评价体系，将补奖资金（分期）发放周期、草原生态状况监测周期适当拉长，做到平衡标准与草原生态非均衡系统达到动态平衡。同时，进一步强化草原生态补奖政策的奖励性（生产性补贴）功能，使其逐步从草原生态补偿机制中分离出来，转化成草原畜牧业扶持政策，鼓励草牧场经营者合理、科学、可持续利用草牧场，引导草原畜牧业向生态低碳畜牧业转型升级，把草原生态保护者的补偿转移到草原生态补偿机制中。很显然，分设草原生态补偿机制和草原畜牧业转型升级扶持政策，目的在于激发每一个草原生态保护相关利益方的责任心和积极性，而不是单一的牧民群体；鼓励草原畜牧业生产者以生态友好型方式可持续利用草原生态资源，生产高品质生态（畜）产品，实现全体人民共同富裕。

（三）完善持续性配套政策体系

一方面加大习近平生态文明思想宣传教育，让保护草原生态的理念深入人心。虽说产权界定上草原所有权归全民（国家）或集体、承包使用权归承包方（集体组织成员），但草原生态服务价值的分享没有产权分界，没有你我之分。因此，不断加强全民生态文明思想宣传教育，避免出现任何人无视草原生态的破坏行为。另一方面建立有效的监管机制，注重日常监督和定期监测相结合。对于一些破坏草原生态可持续利用的方式，如无节制打草等，设立高压红线，给予严厉打击。在草原生态监测评估工作中适当引入第三方评估或跨地区横向评估机制。同时，借鉴农业保险成功做法，建立由中央财政提供扶持、国有保险公司积极参与的，全覆盖式草原自然灾害政策性保险机制。

（四）建立健全草原生态保护的外围支撑体系

结合草原生态补偿机制、草原畜牧业转型升级扶持政策及乡村振兴战略，通过提供就业技能培训、对接争取就业岗位、发展劳动密集型产业等，提升牧民的非牧就业能力，提高就业机会，合理引导而非指定有转出意愿的牧民，迁出草原，稳定就业；在社保、养老、公共服务供给方面，让已转移到城镇的农牧民享有市民待遇，使其既“能转出”更“能稳住”。结合草原生态保护长期规划，界定非牧利用范畴和规模，制定最严格的报批审批制度，规范开发利用方式方法，提倡可持续性、生态友好型资源开发，建立健全全过程监管机制。生态安全是国家安全的重要组成部分，任何人、组织和地区应该始终把坚持生态保护优先、筑牢国家生态安全屏障摆在首要位置。

参考文献：

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[2]腾有正等.环境经济探索：机制与政策[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，2001.

[3]李小云，靳乐山等.生态补偿机制：市场与政府的作用[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4]文明，刘小燕等，干旱半干旱牧区草原生态保护政策的调整与完善[J]，前沿，2021，（3）.

[5]王天雁，马晓青.生态保护与牧民生计[J].青海民族大学学报（社科版），2022，（2）.

[6]永海，明月等，荒漠地区实施草原生态保护补助奖励机制的效益[J].北方经济，2022，（7）.

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院牧区发展研究所 ）

责任编辑：张莉莉

基金项目：本文系国家社科基金西部项目“乡村振兴戰略视角下牧区产业深度融合效应调查研究”[批准号19XMZ080] 阶段性成果。