吴菊萍上海市人民检察院第二分院第三检察部副主任、三级高级检察官、法学博士，华东政法大学兼职教授，上海市检察機关优秀公诉人、全国检察机关网络犯罪检察人才，上海检察机关网络犯罪专业化办案团队召集人

2023年2月17日，上海市委网信办、上海证监局与上海市人民检察院联合开展“清朗浦江·网上非法证券活动治理”专项行动部署。通过加大监管力度，压实平台责任；确保网络不是证券活动的法外之地，金融消费者不被不法信息误导而遭受损失；还网络空间以清朗，赋资本市场以法治。

中国证券市场自20世纪90年代重建以来，历经30余年的发展，取得了巨大的成就，与此同时，非法证券活动如影随形。近年来，随着金融科技、互联网金融的发展，非法证券活动从线下转移至线上，呈现出新的特点和发展趋势。非法证券活动是资本市场的“毒瘤”，严重扰乱证券市场秩序，损害投资者合法权益。各类违法活动依托“黑群”“黑App”展业，手段不断翻新，形式更加隐蔽，投资者容易上当受骗。

2022年12月，中央网信办、中国证监会印发《非法证券活动网上信息内容治理工作方案》，对股市“黑嘴”、非法荐股等行为重拳出击，目标是在2023年3月底前，现有网上涉股市“黑嘴”、非法荐股的信息、账号和网站平台得到基本处置；2023年6月底前，证券业务必须持牌经营的要求得到落实，网上证券信息内容明显改善，非法证券活动多发、频发态势得到有效遏制。

近年来，证监会等部门对非法证券活动保持严监管的高压态势，定期开展专项清理整治活动。但是，从检察机关办理的非法证券咨询活动案件来看，很多当事人表示对于行为的违法性并不十分清楚，甚至有些当事人在从事相关活动前还向所谓的专业人士咨询请教，得到的答复也是“并不违法”“属于灰色地带”等结论，那么本着“法无明文禁止即可为”的基本法理，似乎从事类似的活动并不违法。因此，笔者认为有必要对监管红线以及相关行为的内涵、外延进行更为明确地释明。

非法荐股是指无资格机构和个人向投资者或客户提供证券投资分析、预测或建议等直接或间接有偿咨询服务的活动。非法荐股行为模式主要包括：

1.网络直播、短视频推荐股票。主要指创建或利用互联网平台开设直播室或发布短视频，以“主播”“播主”“博主”“圈主”等名义直接或间接推荐股票。

2.微博、微信推荐股票。主要指通过微博、微信等网络社交工具，以“股神”“大V”“老师”等名义直接或间接推荐股票。

3.软件推荐股票。主要指通过销售或提供推荐股票软件，提供股票的投资分析意见、选择建议、买卖时机建议，预测价格走势等。

4.培训推荐股票。主要指通过推销“理财”“投资者教育”“财商教育”“炒股”等课程，举办投资讲座、报告会、分析会等方式直接或间接推荐股票。

司法实践中，对于上述非法证券活动如何认定并非泾渭分明。以非法荐股为例，对于直接荐股的场合没有定性争议；但对于间接荐股如何认定，非专业人士常常得出与监管相悖的结论，导致不少从业人员和金融消费者踩坑。那么，到底该如何理解“提供证券投资分析、预测或建议等直接或间接有偿咨询服务的活动”的内涵呢？我们认为，与提供客观报道的资讯类媒体不同，有偿发表足以影响投资人决策的“证券投资分析、预判或建议”等主观意见和评价，其客观性、专业性均难以保证；在没有取得相关资质、缺乏相关机构监管的情况下，容易发生扰乱证券市场秩序、侵害广大投资者合法权益的危害后果。因而，证券资讯类媒体需要取得新闻出版管理部门的许可，证券咨询类业务则需要取得证券监督管理部门的许可。事实上，此类非法证券咨询活动往往与操纵股票价格、电信网络诈骗等违法犯罪行为有关，社会危害性不言而喻。

同样的情况也发生在场外配资的场合。在很多市场主体看来，场外配资无非就是为证券融资所作的民间借贷，因而并不知晓其非法性。但事实上，从当前场外配资的主要类型来看，系统分仓模式的场外配资往往伴有揽客、代理买卖的行为，属于证券经纪业务；出借账户模式的场外配资不仅违反了账户实名制的要求，而且属于融资融券行为；虚拟盘模式的场外配资实质是以配资为名的诈骗行为，均具有不同程度的社会危害性。

可见，证券活动具有很强的专业性。市场主体不仅需要在进入相关行业时充分学懂监管、取得准入资格，而且需要在开展相关活动中时刻关注监管、避免触碰红线。

值得深思的是，此次非法证券活动的集中整治并非监管部门的第一次专项行动。类似的整治行动已经持续十多年，但打击非法证券活动就像打鼹鼠的游戏，由于巨大的利益诱惑，此类活动很难根除。因此打击与治理并重，做好诉源治理、综合治理不仅是治理证券信息网络空间的应然之义，还要呼唤更优方案。

近年来，对于场外配资的打击与治理就秉持上述理念。证监会和公安部经侦局重点打击场外配资软件开发商，已侦破重庆撮合网、厦门蓝象科技等19起场外配资大要案，抓捕犯罪嫌疑人700余人，切断多个跨区域场外配资黑产链；同时加强监测监管，近3年协调清理、关闭了3854个场外配资广告和网站，有效降低了场外配资平台数量；并督促证券公司规范信息系统外部接入行为，加强交易系统安全防护和异常交易监测，核查处置1500多个疑似场外配资证券账户。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》。同年9月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）驻中国证券监督管理委员会检察室揭牌成立。这是最高检首次在行政机关派驻检察室，也是最高检与中国证监会合力落实中办、国办意见的要求，促进资本市场法治化建设的开拓之举。驻会检察室的主要职责是加强执法司法的协作与制约、强化案件办理、指导地方检察机关的专业化建设、开展证券期货违法犯罪问题研究、预防和治理工作等。打击与治理并重是非法证券活动问题治理的必然选择，而检察机关的积极能动履职或将进一步推动综合治理、源头治理。

为积极响应证监会、网信办的专项行动，上海检察机关积极推动、主动参与“清朗浦江·网上非法证券活动治理”行动，与网信、证监部门建立加强信息共享、会商研判、依法打击等常态化协同监管机制，联合打击处置涉股市“黑嘴”、非法荐股等违法违规账号和网站平台。要求上海属地网站平台和财经自媒体严格落实证券业务必须持牌经营的要求，建立健全事前牌照核验、账号“亮牌执业”、自主监测处置、违规内容举报受理等长效工作机制。

近期，上海检察机关就一起非法经营证券咨询活动案开展涉案企业合规改革工作，与相关部门共同拟定合规指引，引导涉案企业立足平台、利用大数据思维来研发敏感信息预警算法。在“办理一案”的基础上，上海检察机关尝试利用来自监管和市场主体等各方的资源，共同治理网络非法证券信息，在“治理一片”方面探索出新的格局，为打击与治理并重提供更优方案。

我国对金融的严监管、对金融违法犯罪“零容忍”的态度从未改变，也不会改变。近日，国务院启动机构改革——组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，证监会投资者保护职责划入该局。相应地，地方政府设立金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

在金融综合经营的时代语境下，我国金融监管已在机构监管的基础上引入“功能监管”，以实现经济实质相同或相似的金融产品或服务获得相同法律规范的调整；引入“行为监管”，以严格规范金融服务机构的内部控制、金融产品开发设计与推介销售等经营行为。将“机构监管”“功能监管”与“行为监管”有效结合，将行政监管与刑事司法有效衔接，加强非法金融活动的打击与治理，维护竞争公平与消费者合法权益，实现金融系统安全稳定，推动经济社会高质量发展。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com