庄嘉

在改革开放的大潮中，浦东勇立潮头，为上海经济的高速发展开辟了新局面；在实现高质量发展的号角声中，浦东责无旁贷，冲锋在破局的最前列。在立法制度层面，全国人大授权上海市人大，对浦东新区法律、行政法规、部门规章作出变通规定，其实施范围为浦东新区。区别于上海市一般的地方性法规，浦东新区法规可谓党中央、上海市委推进首创性改革、引领性开放和开拓性创新的前沿阵地与试验田。毫无疑问，浦东的创制性立法为公安、城管、市场监管、交通等职能部门在新产业、新业态、新领域开展执法提供了法治依据，为推进城市治理数字化转型正打下坚实的地基。

近年来，我国城镇化进程已经迈入了快车道。各地普遍呈现出“城市管理面积扩大、执法事项增多”与“执法人员不足、执法成本高”之间的矛盾。因此，上海、杭州、南京等多地积极创新执法模式，探索运用人工智能、大数据等新型技术手段，试点开展非现场执法。

俗话说：“没有规矩，不能成方圆。”非现场执法工作的高效开展亟须法律制度建设的保驾护航。对此，浦东新区先行先试，推动上海市人大常委会审议通过了《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》（以下简称“非现场执法规定”）。这是全国首部涉及“非现场执法”的专门性法规。

从执法实操性角度而言，该规定既明确了非现场执法的适用范围、执法事项和工作原则等，对非现场执法条件下当事人的权益保障做了规定；还规定了非现场执法的具体程序和相关工作要求，界定了相关部门职责，以强化支撑保障。如此一来，浦东新区城管执法部门就可以在道路、广场等公共场所以及具备条件的社区公共区域，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实证据。

与其他省市、地区所开展的同类型执法（主要聚焦于电子取证或电子送达等单一部分）不同的是，浦东模式是涵盖了全流程在内的、全闭环的一种执法模式，是主要利用数字化、信息化手段开展相关执法业务的“新型执法模式”，对于打造引领区数字化城市治理样板、提供改革创新经验有着指导性作用。非现场执法规定自2021年12月1日起施行后，截至2022年9月30日，对于跨门经营、占道设摊、工程渣土不规范运输等5个首批非现场执法事项，浦东新区城管执法部门等职能部门累计审核办理非现场执法案件7024件。

在减负增效方面，依托“一网统管”平台，各环节实行了全方位电子化、线上化操作，办事的时间、成本均大为减少。非现场执法规定实施之前，办理一个传统城管執法案件平均需要27天；实施之后，非现场执法案件从发现、审核到办理完毕，平均耗时少于4天。

在优化完善住宅小区综合治理方面，《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》（以下简称“住宅小区治理创新规定”）通过建立“自治、法治、德治、共治相结合”的治理体系，进一步提高了治理能力和水平，营造了更加安全有序、美丽和谐的高品质生活环境。

《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》是全国首部涉及“非现场执法”的专门性法规。

据媒体报道，孙晔是上海市人民调解协会会长、浦东新区物业管理纠纷人民调解委员会主任，她经手的调解案例中，不少和业委会纠纷相关。她发现，近年来，无论是在国家层面还是地方层面，涉及业委会的争议纠纷呈逐年上升趋势。自2018年来，全国范围内涉及业委会诉讼案件（不含仲裁）达到近8.6万件。2021年1月到11月，上海“12345”市民热线投诉中关于“物业管理服务类”有效诉求同比增长13.6%，其中“业主委员会”更成了高频词。不少市民反映，旧的业委会“瘫痪”、新的还没成立，“青黄不接”的小区公共维修等服务管理不能停，谁来临时“接盘”？孙晔（上海市人大代表）建议，将业主委员会规范化运作纳入法律法规，针对业委会缺位等特殊情况可以适当变通。如今，她欣喜地看到，住宅小区治理创新规定的第9条明确规定，因业主委员会无法选举产生或者无法正常运作，可能引发公共安全事件、损害业主共同利益的，根据居民委员会的报告，住宅小区所在地街道办事处或者镇人民政府可以指定住宅小区所属居民委员会在一定期限内暂时代行业主委员会的相关职责，并在住宅小区内公告。住宅小区治理创新规定在给居委会临时授权的同时，也对授权程序、时限等做出了明确规定。

在新业态的执法方面，立法就是现实生活的风向标。没摸过方向盘，也能开车上路？未来，这就是日常！2022年9月2日，公安部交管局副局长刘宇鹏专程来沪调研，表示将大力支持浦东智能网联汽车立法。对此，上海市公安局交警总队积极参与。同年11月23日，上海市人大常委会审议通过《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》。这是全国首部为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，或将为这一新兴产业规范有序发展开辟法治化的新赛道。其第28条明确规定了智能网联车的责任主体，即智能网联车的所有人、管理人。这为交警提供了执法依据。

浦东新区无人驾驶智能网联汽车上路有两项前置程序（图为浦东道路）

实然，国内首部关于智能网联汽车管理的法规是《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（2022年8月1日起正式实施）。其中，已经明确规定，“有驾驶人的智能网联汽车发生道路交通安全违法情形，由公安机关交通管理部门依法对驾驶人进行处理；完全自动驾驶的智能网联汽车在无驾驶人期间发生道路交通安全违法情形，由公安机关交通管理部门依法对车辆所有人、管理人进行处理”。由此可见，上海的规定与深圳的条例在责任主体的界定方面是一致的。

上海的规定细致地考虑到无驾驶人智能网联汽车上路前，需要获得哪些许可（第5至第10条），即申请安全性自我声明的确认与开展道路测试活动成为两项前置程序；无驾驶人的完全自动驾驶智能网联汽车在发生故障或不适合驾驶时，如何进行安全处理（第27条），即立即暂停车辆运行、开启危险警示装置，报警并视情派员现场处置，并及时进行数据上传（事故信息保存期限最少一年）；在开展创新应用期间，发生道路交通安全违法事故时，怎样进行赔偿（第29条），即由无驾驶人智能网联汽车所属的企业先行赔偿，后再进行追偿。上述这些周全的考量，无疑利于基层公安交通管理部门开展执法，解决了无驾驶人智能网联汽车上路的关键性“障碍”。这恰恰是该规定的突破性、创新性、实操性所在！

当然，浦东在非现场执法、住宅小区综治、无驾驶人智能网联车管理等方面的立法规制，对于促进新兴产业规范有序发展的作用如何，对于化解群众急难愁盼问题的效果如何，还有待时间和现实予以检验。在实施过程中，还需立法机关不断修订调整与完善优化，协力耕耘好这片国家创制性立法的试验田。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com