于富忠 陈海萍

1．江苏方洋集团有限公司；2．江苏方洋能源科技有限公司

一、引言

在经营规模扩大、产业链延伸以及业务多元化等诸多因素作用下，企业逐渐发展成为企业集团，从而集团管控便应运而生。集团管控是指为实现集团战略目标，集团总部对权属企业与内部机构所实施的管理控制、资源配置、风险防范等一系列的制度的设计与安排。国内外企业经营的经验和教训反复证明：对大中型企业集团而言，在决定和影响企业生存发展的一系列因素中，高效能的集团管控在贯彻企业发展战略、确保可持续经营发展方面发挥着重要作用。但是由于企业集团层级多、规模大、分布广，在集团运营过程中，很容易出现内部沟通和资源利用效率不高等问题。

在过去的20多年里，伴随着我国社会经济快速发展和经济全球化迅猛推进，我国很多企业相继进入集团化发展阶段，组建形成了一大批企业集团，有效促进了我国企业综合实力和整体竞争力的提升。但是在企业集团实际运营过程中常常陷入“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的管理博弈怪圈，企业集团往往出现“集而不团，有管无控”的管理困境，这些问题的根源在于缺乏有效的集团管控机制，集团管控机制缺位就谈不上真正的集团化运营管控。对于企业集团来说，其核心能力之一就在于集团管控能力水平，而集团管控需要在集权与放权中寻找平衡点，如何实现对整个集团的有效管控是集团化企业经营管理必须解决的一个重要问题。国有企业是国民经济的主体，在关键时期更是凸显其压舱石和顶梁柱的作用，国企集团管控是企业集团管控领域的一个重要分支，国企集团具有企业集团的一般性特点，也具有国有企业的独有特征，因此，国企集团管控本身有着更为复杂的一面。

二、文献综述

集团管控一直以来都是专家学者所研究关注的一项热门课题，从20世纪60年代开始，国内外学者先后对集团管控进行了一系列的研究。20世纪70年代，学者Ouchi将集团管控模式划分为市场式、团队式、官僚式三大控制类型。Michael Goold（2004）在《公司战略》中提出了集团管控三种基本管控模式，这三种基本管控模式根据集权程度由低到高依次为财务导向管控模式、战略导向管控模式、操作导向管控模式。Goold＆Campbell定义出了8种战略管控式，即集权化管控模式、控股公司管控模式、财务方案化管控模式、财务控制管控模式、战略方案化管控模式、战略规划管控模式、战略控制管控模式、战略冒险管控模式。以上专家学者提出的管控模式在企业经营实践中得到了广泛的认可和应用。近年来，我国学者立足中国社会经济发展实际，在集团管控方面也进行了诸多研究，如陈志军（2006）对企业集团管控模式提出了如下三种类型划分，分别是行政管理型、治理型、管理型；左庆乐（2003）认为集团管控制度要从“业绩、权限、财务、人事、信息”等五个方面加以构建；王化成等人（2016）认为要发挥内部资本市场功能，不断提升企业集团整体价值的概念框架；牛彦秀和石芯瑜（2021）认为企业集团对管控模式的选择将在很大程度上决定企业集团能否最大化发挥内部资本市场的优势。此外，夏明（2019）等有针对性地提出了我国国有企业集团管控模式优化改进路径和对策。

总体来说，国内外专家学者对集团管控进行了诸多方面的研究，这些研究对集团化管理实践有着广泛而积极的影响。我国国有企业有着特殊的发展背景和阶段性特征，简单的模式套用无法真正解决国企集团管控中的矛盾和问题。本文立足现有集团管控理论和实践经验，以价值创造为中心导向，围绕当前国企集团管控中普遍存在的问题，探究有效的集团管控机制。

三、现状和问题分析

（一）现状概述

我国国有企业管理机制随着经济体制和政治体制改革的推进而不断演变，大体上可以分为行政化管理、经营管理和现代企业集团管控三个阶段。在行政化管理阶段，企业是行政机构的附属物，政府对企业承担无限责任；在经营管理阶段，企业以自身经营为核心，协调开展各项管理工作；在现代企业集团管控阶段，企业以股权为纽带，根据现代企业制度开展各项管控工作。总体来说，改革开放以来，我国国企集团管控规范逐步提升，取得了突破性进展。当前，我国国企集团管控基本模式源自于“集团管控三分法”的相关理论，即财务型、战略型和操作型三种管控类型：

1.财务型管控。集团总部（或集团核心企业，下同）作为投资决策中心，以追求投资回报、资本增值为目标，具有投资、产权管理和财务监控等基本功能。集团总部对权属企业的管控主要通过财务手段来实现，突出“管资本”的功能定位，通过加强专业化的资本运作能力，运用资本平台搭建、股权投资、多元化融资、资产证券化等手段，实现资本的优化配置和保值增值。

2.战略型管控。集团总部作为战略决策和投资中心，具有保证资本增值和推动产业发展的双重目标，追求集团总体战略控制和协同效应。通过统筹制定集团总体战略，指导权属企业制定业务战略及经营目标，并跟踪战略落地情况，及时调整战略，实现战略闭环管理。

3.运营型管控。集团总部作为经营决策和生产管理指挥中心，具有资本增值和主导产业产品市场占有率的双重目标，追求对企业资源的集中控制和管理，对企业经营活动的统一管理和优化，从战略规划制定到生产经营的具体实施几乎都由集团总部完成。通过集团总部职能管理部门对权属企业的日常运营进行直接管理，注重集团经营行为的统一、整体协调和对资源的集中控制与管理。

总体来说，财务型管控是上述三种管控模式中集权程度最低、权力下放最大的管控模式，注重权属企业自身经营管控的主导作用；战略型管控是集权和分权相结合的管控模式，注重集团总部对权属企业的程序控制；运营型管控是三种管控模式中最为集权的管控模式，注重对权属企业经营过程的全流程控制。一般来说，具体到特定的集团，其管控模式可能是以财务型、战略型或运营型管控中的一种模式为主，同时兼具其他模式特点，也可能是其中两者管控模式的有机结合。

以上是从内在管控机制上对当前国有企业集团管控模式现状的分析，而根据集团管控的外在形式，集团管控模式又可以分为母子公司管控、总分公司管控以及集团总部（或集团核心公司）对供应链、联盟企业的管控。

（二）问题分析

当前，我国国有企业集团在长期的管控实践中，不断优化提升，取得了长足的进步，但是在发展战略、总部定位、责权体系等方面依然存在一些典型问题：

1.集团战略统筹不到位。国企集团普遍存在战略弱化问题，不少企业集团虽然制定了集团发展战略，但往往仅停留在对集团业务板块的梳理总结或泛泛要求层面，缺乏实质性战略论断与指导，无法对权属企业的发展进行深入引领，导致权属业务板块或子公司经常处于发展方向与定位的探索寻找中。一些多元化企业集团因总体战略定位不清晰、综合导向不明确，导致产业间关联度低，战略协调优势不明显，制约集团整体发展跃迁。甚至，一些企业集团存在上下战略脱节问题，集团总部有总部的要求，权属企业有权属企业的打法，造成集团总体战略不能有效落地，个体发展偏离整体规划，出现“集而不团”“团而不集”等问题。

2.管理机制简单僵硬。不少企业集团对权属企业的管控模式选择，往往只是依据股权比例进行划分，如对所有全资子公司采取同一种管控模式，对所有控股子公司采取另外一种管控方式，而较少根据各类管控对象具体的战略地位、行业属性、业务特点、发展阶段等因素进行细分考虑，导致管控模式一刀切，有些业务板块管得过多过死，有些业务板块则出现管控不到位等现象，管控趋于形式化，难以盘活各权属资源。

3.行政化思维依然存在。在国企集团管控实践中行政化思维倾向依然存在，很多国企集团母公司对子公司的管控，往往基于行政上下级的命令要求，基于股权纽带与公司治理机制的流程规范落实不到位。对于一些国企集团来说，成员企业领导班子的配置事实上大多是由母公司采用选任制和委任制加以确定，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人等职能需要进一步实质化落实。

4.总部职能弱化。总部在整个集团中所扮演的角色，对集团管控有着重要的影响。一些企业集团总部缺乏明确的定位，导致母子公司管理界面不清晰、业务流程繁杂低效、总部能力建设方向模糊，制约着管控水平的提升。一些企业集团总部因过度精简，过度推行“少人化”等措施，导致部门内部的功能建制缺失，现有的人员疲于日常烦琐事务的处理，难以抽身去思考与开展本职能条线的管控工作，导致集团总部“空心化”“文职化”。

5.上下管控模式脱节。一些国有集团中母子公司双方都有各自相应的管控模式，在管控过程中，母公司的指令与子公司的正常经营计划不一致时，会导致子公司的抵触或形式化的敷衍，使管控成本增加，管理效率降低，母子公司管控模式脱节。

四、价值导向管控机制优化重构策略

集团管控模式是基于集团化管理体制下的集团总部对权属公司管理方式方法的集合，需要解决集团总部和集团母子公司间权利义务关系、权责划分、管理制度流程接口等问题。针对当前国企集团管控现状和存在一些典型问题，笔者提出以价值创造为中心构建国企集团管控机制，主要策略如下：

1.以价值创造为中心测度管理制度。企业存续的意义以价值创造为载体，各类企业管理机制的优化演变始终在于解决如何更高效创造价值。在集团化管理模式下，母子公司通过以促进价值创造互动关联，替代母子公司博弈，有利于降低集团管控成本。在集团管控制度设计过程中，要将整体价值放在首位，优化调整局部利益。为保障企业集团可持续发展，实现整体做强、做优、做大，集团总部要在明确总体发展方向和目标任务的基础上，对各业务板块进行统筹规划，对权属企业的定位和发展进行系统布局；权属企业要在集团总体规划部署框架内进行战略细化，确保战略上下联动，从而保障集团产业协同，凸显整体效应，确保无障碍价值创造。

2.加强集团总部管控能力建设。在企业集团化管控模式下，集团总部要体现中央大脑的功能，让集团总部真正能够指引、支持、服务各权属企业的经营发展，而不能沦为事务性工作的处理机构或后勤保障机构。集团总部各职能部门是开展集团管控的关键抓手，是保障集团管控有效实施的核心与基础，加强集团总部各职能归口的能力建设，避免总部虚职化、行政化、文职化、机关化，通过加强总部专业化人才队伍、现代化管理能力、文化驱动力等方面，使集团总部真正成为集团管控的中枢系统。此外，在集团总部各部门间，需要通过优化组织机构或管理关系，打通部门壁垒，形成业务协同。

3.推进集团专业化职能条线联动。在整体价值创造思路指引下，由集团总部各职能部门牵头开展相关专业化条线的管理制度建设。加强集团总部对权属企业的财务管控，统一规范财务管理机制，建立权属企业财务负责人委派制度，压缩会计核算层级，建立企业集团统一标准的核算体系，实现财务信息集中共享；构建大监督合规管控机制，集团总部通过对委派到权属企业的董事、监事等人员的管理、监督和考核，加强权属企业“三重一大”决策管控，进一步保障权属企业经营层的经营决策符合集团整体利益；加强全面风险防控机制，协同应对各类经营风险。此外，集团总部要全面梳理职能部门现有管理范围内业务事项，形成权限清单、审核事项提报资料清单等内容。

4.在分类的基础上实施差异化管控。集团管控没有固定的范式，不同企业集团的管控方式各有不同。企业集团要根据各权属企业的具体情况，采用不同的管控模式或管理方式，对权属企业实施差异化管控，避免一刀切，从培育和打造权属企业核心经营能力、提高集团管理效益和效率等角度着手，进行差异化区分，优化集团管控的方式方法。此外，集团总部要立足集团管控实际，不断创新变革管控模式机制，在模式机制创新的基础上不断强化管控差异化。

五、结语

集团管控是一项系统工程，涉及内容较为多样复杂。同时，集团管控模式优化是一个动态发展的过程，需要立足企业客观实际，不断变革调整。各企业集团所面对的经营环境是不一样的，所以管控模式也千差万别，即使在同一个企业集团中，也可能同时采取不同母子公司管控模式，而企业集团管控体系内在联系、功能和运行规则，是决定管控是否有效的关键因素，如组织体系、业务流程、管控环境、配套体系、预算管理和监督考核等。企业集团要基于集团管控要素来构建企业集团管控机制，进而完善集团治理结构，全面提升集团管控效率。在管控模式选择和管控机制设计过程中，要始终坚持以价值创造为导向，明确集团总部定位和总部职能部门的职责，以完善中国特色现代企业制度为内在要求，明确母子公司权责边界，优化集团公司法人治理结构。在国有企业集团管控建设过程中，要充分考虑国有属性，国有企业集团兼具市场属性和社会责任使命，要充分考虑国有资产的保值增值等目标要求。