徐夏静,王晓敏,胡晓平

(1.蚌埠工商学院 会计学院,安徽 蚌埠 233000;2.蚌埠工商学院 经济与金融学院,安徽 蚌埠 233000)

1 问题提出

2020年12月16日,《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》正式发布,明确指出继打赢脱贫攻坚战后,要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果,确保实现脱贫攻坚成果巩固拓展同乡村振兴有效衔接。该政策方针为我国“十四五”规划如何稳步推进巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴以及实现共同富裕提供了战略性框架。如何进一步强化脱贫攻坚与乡村振兴的相互关系,以巩固脱贫成果为基石全面推进乡村振兴战略是指导“三农”工作的重要“风向标”,关乎“两个一百年”目标是否如期实现。

学者们对脱贫攻坚与乡村振兴的融合研究方兴未艾,历经早期探索、迅速发展和突破创新三个阶段[1]。能否顺利实现脱贫巩固与乡村振兴有效衔接、聚力实施乡村振兴,西部地区是主战场[2]。不难看出,已有文献夯实了本文的研究基础,但仍存在一定的拓展空间。本文以“十三五”时期西部地区50项产业扶贫政策文本为研究对象,构建“政策目标—政策工具—政策效果”三维分析框架,基于文本挖掘和国内新兴的PMC指数模型定量分析产业扶贫政策的优点和短板,并在吸收脱贫攻坚经验的基础上,提出西部地区脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接的产业振兴路径。

2 研究与设计

2.1 政策样本获取

西部地区产业扶贫政策样本筛选过程具体如下:第一阶段,确定政策样本筛选标准。一是符合权威性原则,遴选政策效力级别高的文件类型,如规划、条例、意见、办法、通知等,去除批复、函、复函。二是满足相关性原则,政策文本标题及内容属于西部地区产业扶贫方面的专项政策;三是遵循时效性原则,政策实施时间为2016年1月1日至2020年12月31日。第二阶段,全面检索政策文件。首先,在北大法宝、北大法意、法律之星等政策法规数据库中,将政策标题定位为八大西部地区地名+“产业”“产业扶贫”“产业脱贫”等关键词,进行初步检索。其次,在八大西部地区人民政府官网再次输入上述关键词进行二次检索辅以补充,以确保样本选取的全面性。最终确定西部地区50项政策研究样本。

2.2 分析框架构建

政策是助推实践的指南和动力。政策文本既是政策执行和绩效评估的重要依据,也是政策主体调控和管理行为的“印记”,是政策过程和政策工具可记录、可追溯的客观反映[3]。政策文本评价不仅有助于整体上明晰政策意图、把握政策效果,同时能进一步厘清政策与实践适配性不足的根源。然而西部地区产业扶贫政策覆盖面广、涉及内容丰富,单一维度难以实现全面系统分析。政策目标作为政策设计的方向,是政策执行预期达到的效果与目的[4],是体现政策意图的重要一环。政策工具是政策主体实现政策预期目标所采用的措施集合[5],政策工具选择的准确度与适用度直接决定政策目标实现程度。政策目标借助一定的政策工具产生政策效果,而政策效果强度如何,越来越受到学者的关注[6]。对政策效果进行评估能够透视政策目标适当性和政策工具适配性。因此,文章构建“政策目标—政策工具—政策效果”三位一体分析框架对西部地区产业扶贫政策进行全面系统评价。

2.2.1 政策目标维度 产业扶贫是脱贫攻坚的关键,更是乡村振兴的重要抓手。贫困人口唯有依托特色产业发展实现稳定就业和持续增收,才能根本保证有效脱贫,为乡村振兴奠定坚实物质基础。从产业扶贫与产业振兴有效衔接的最终目的出发,将政策目标分为短期目标、长期目标和最终目标。短期目标为贫困户就业增收和实现脱贫摘帽;长期目标为特色产业打造、优化乡村产业空间结构、促进返乡入乡人员创新创业,培育乡村产业创新主体;最终目标为形成现代乡村产业体系,助力乡村振兴。

2.2.2 政策工具维度 鉴于Rothwell和Zegveld(1985)的政策工具分类标准淡化工具特征[7],能够考虑政策工具使用过程存在环境变化和各利益主体协调等因素,强调供给、需求和环境对政策实施效果的推动作用,恰好与产业扶贫政策具有内在一致性。因此,将西部地区产业扶贫政策工具划分为供给型、需求型和环境型。供给型政策工具指政府提供的资金投入、科技支持、基础设施建设、人才培育、公共服务、用地保障等资源,这些资源为产业可持续发展提供必要条件,反映政策对产业发展的推动作用。需求型政策工具是政府通过一系列的采购、贸易等方式拓宽市场,反映政策对产业发展的拉力作用,主要表现为政府采购、农业品牌建设、质量标准制定、示范项目、市场塑造及产业扶贫协作。环境型政策工具体现在政策对产业发展的影响作用中,如政府通过目标规划、法规管制、税收优惠、金融支持、典型宣传、机制创新等工具为产业发展营造良好环境,保障产业扶贫政策目标的顺利实现。

2.2.3 政策效果维度 PMC指数模型(Policy Modeling Consistency)是于2011年提出的一种新型政策评估方法,以有效避免评估片面性、分析政策内部一致性、客观多维揭示政策优劣势等诸多优点,广泛运用于多领域政策评价[8]。因此,文章借助PMC指数模型对西部地区产业扶贫政策进行单一指标和多维综合评价西部地区产业扶贫政策效果。PMC指数模型量化评价过程如下:

(1)评估标准体系建构。第一,遵循共性原则,借鉴已有成熟政策评价研究成果,确定政策性质、政策时效及政策引用3个一级指标和7个二级指标。第二,依据个性原则,考虑产业扶贫与产业振兴有效衔接、结合产业发展八要素,并借助ROSTCM.6对已筛选出的50项西部地区产业扶贫政策文本进行高频关键词分析,形成政策对象、产业选择、产销对接、利益联结、政策内容、保障措施及工作机制7个一级指标和45个二级指标。最终总结为10个一级指标和52个二级指标的PMC指数模型指标体系(如表1)。

表1 西部地区产业扶贫政策PMC指数模型指标体系

(2)PMC指数的计算。第一步,遵循政策全面性、代表性和针对性原则,从50项政策文本中筛选出8项评估政策样本(见表2),将两级变量放到8项西部地区产业扶贫政策的多投入产出表中;第二步,假定二级变量均服从[0,1]分布,按照公式(1)确定二级变量Xi:j取值;第三步,根据公式(2)计算一级变量Xi值;第四步,将一级指标Xi值加总,根据公式(3)最终计算出PMC指数。

表2 西部地区典型政策文本

Xi:j～N[0,1],Xi～R[0,1]

(1)

n为二级变量j的数量,n=1,2,3,4,5,…∞

(2)

3 评估结果分析

3.1 政策目标分析

根据西部地区50项产业扶贫政策研究样本,各政策目标的分布情况如表3所示。

表3 西部地区政策目标分布

从整体层面分析,在政策目标中短期目标总共具有1 301条,占比67.20%,而长期目标占比为19.89%,排名第二,最终目标占比最小仅为12.91%。政策目标侧重点明显,产业扶贫的短期目标远大于最终目标。侧面印证由于脱贫目标的时效性和紧迫性,政策多聚焦短期目标,力求最短时间内完成硬性指标,致使政策设计上无法兼顾长期目标和最终目标,脱贫成效难以持续,容易陷入返贫致贫风险。究其原因:西部地区多为我国原深贫区,为全面消除绝对贫困,脱贫攻坚期易采用带有明显“政策性扶贫”和“硬性扶贫”特征的扶贫范式[9]。例如,扶贫产业倾向于选择种养殖业等技术含量低、快速致富增收的行业,甚至给予贫困户大量资金物资等方面支持,忽视贫困户的参与能力、市场需求以及当地实际选择,导致居民收入风险性较大。2020年全国农村转移性收入占可支配收入比重为21.4%,而西部八大省区转移性收入占比均高于全国平均水平,如广西26.7%、贵州27.4%、青海24.6%。扶贫产业过度依靠传统的种养殖业,导致其发展面临较大的自然风险和市场风险且同质化严重、产业链条较短,虽然扶贫效果立竿见影,但是当生态环境相似的地区都开始进行该项目时,则会导致特色产业不再具有独特优势,甚至会出现产品滞销现象。

要持续稳定巩固脱贫成效,实现乡村振兴,产业发展是关键。西部地区在发展产业时,应着重于长期目标和最终目标的实现,遵循因地制宜原则,依托当地资源禀赋和产业基础,发展特色产业,将资源优势转化为经济优势,既能带动当地群众就业增收又能促进当地整体经济的发展和基础设施的完善。不能只是简单地开发初级农业产品,需要发挥农业的多功能性,发展农业观光、乡村旅游等不同层次的产业,将农业生产、农产品加工、观光休闲和销售等环节联结起来,实现农业的增值增效,使一二三产业融合发展,形成全产业化体系建设,发挥“1+1+1>3”的效应。

另外,农业经营主体单一、分散,部分新型经营主体发育不足等问题普遍存在。西部地区产业基础普遍薄弱,缺乏人才、技术等生产要素,且发展产业规模较小,生产方式只能以大量小农户分散经营和少数经营主体集中经营为主,无法吸引带贫能力较强的龙头企业,在产业振兴过程中难以有效发挥带动作用。农民是西部贫困地区产业发展的主体,如何提高农民的素质,关键是抓好农民的教育和培训,努力培养更多的新型职业农民,使他们成为乡村振兴的主力军,提供科学技术支撑,围绕种、养、加、销等关键环节,解决“卡脖子”问题。构建农业经营体系,逐步把广大的小农户引入现代农业的发展轨道。

因此,西部地区要从顶层开始设计,做好短期目标向长期目标和最终目标的有效衔接,继续巩固拓展脱贫攻坚成果,脱贫攻坚时期没有完成的扶贫项目、产业工程等都要考虑纳入乡村振兴发展规划,推动脱贫攻坚针对贫困人口的特惠性政策向乡村振兴所有低收入人群的普惠性政策转变;促使扶贫工作实现从“输血”到“造血”质的转变,逐步形成城乡融合、一二三产业融合的规划体系,实现产业振兴、乡村振兴。

3.2 政策工具分析

借助Nvivo11软件,将西部地区50份产业扶贫政策样本导入,形成资料库。并对“产业扶贫”的相关内容进行可信度检验,结果如表4。

表4 西部地区产业扶贫政策工具的具体应用

政策工具组合的需求源自于多样化政策目标,必须通过加强不同领域政策的“组合”提高政策协调性[10]。可以看出,西部地区产业扶贫政策工具使用偏好明显,供给型政策工具最多,其次是需求型政策工具,环境型政策工具使用次数最少。需求型和环境型政策工具倾向于实现长期目标和最终目标,推动乡村振兴,而西部地区产业扶贫政策偏向供给工具,力求快速脱贫。

具体而言,政府对于供给型政策性工具占比超过一半,使用过溢。其中供给型政策工具中各个子政策工具使用也存在不均衡的情况,资金投入共计769次,占比56.96%,人才培育和科技支持占比最少,仅为3.19%、1.48%,这表明各地区对于产业扶贫,注重资金支持,高度依赖“救济式”扶贫,缺乏对人才培育和科技支持,政策制度短期化明显。根本原因是政府直接投入资金对西部地区的脱贫效果立竿见影,而人才和科技的脱贫效果需要历经多年才能显现出来。而加快西部地区脱贫产业换档升级、提质增效、联农增收的前提是要有先进的技术和专业技术人才做保障。西部地区刚退出脱贫,需加大对农村人力资源培训开发,加快补齐人才短板,提升贫困群体的内生动力和能力,加大科技创新投入,为实现乡村振兴注入持续动力。需求型政策工具占比为28.69%,属于使用不足,其中政府采购高达91.42%,这表明市场发育还不完善,扶贫产业发展与政府的 “安排”高度相关。各地政府通过大力推动消费扶贫,促进产品销售,确实起到带动贫困地区产业发展的效果,但一定程度上降低了农户自主能动性,违背了“造血式”扶贫目标。从实际调研中发现,这些扶贫产业提供的大都是 “原”字号、“初”字号产品,产业链条短,产品附加值低,市场竞争力差[11]。经过脱贫攻坚期发展起来的扶贫产业,带有政府强力推动和扶持的痕迹,离开政府力量的支持,产业发展也将举步维艰。环境型政策工具总计415次,整体上使用不足,机制创新低至1.2%,一定程度上说明现阶段产业扶贫存在制度与基础设施供给不足,产业发展的金融支持不够,阻碍了脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

综上,结构合理的政策工具组合对于完善精准扶贫的政策环境、增强供给面政策工具的推动力和提高需求面政策工具的拉动力具有重要的保障价值,也是实现多维协同减贫的制度基础[12]。通过合理有效的政策工具组合使得各类政策形成合力,正确处理政府和市场在农村产业发展中的关系,让市场在资源配置中更好地发挥决定性作用。同时,政府通过打造激励农村创新创业的外部环境,实行科学有效的人才培育和储备机制,健全农村基础设施保障机制,为农村产业持续深入发展提供制度保障,从而实现稳定可持续的精准脱贫。

3.3 政策效果分析

3.3.1 政策总体特征 表5表明,8项政策文本PMC指数均值为7.42分,整体处于优秀等级。具体而言,其中5项政策评级优秀,占比62.5%,达到可接受级别的政策共有3项,其排序为P6>P2>P5>P3>P4>P7>P8>P1。侧面说明青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、云南省和内蒙古自治区高度重视产业扶贫对乡村振兴的影响,而贵州省、广西壮族自治区以及西藏自治区表现一般。故各地政府应该根据产业扶贫存在的不足完善产业振兴政策,进而促进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

表5 西部地区产业扶贫政策PMC指数、排名及评级一览表

3.3.2 优秀等级政策 评估P2、P3、P4、P4、P6政策文本均为优秀级别,从PMC指数汇总表可以看出5项政策文本的X1、X2、X3、X10得分相同,其中政策时效得分偏低仅为0.33,拉低了整体PMC指数数值,这也说明了大部分政府倾向于中期规划,比较能够对产业扶贫实施的效果做出及时的改正和补充,但是乡村振兴是一项长久之计,因此,在实施产业振兴时需要做到长远规划和短期目标的有效配合。在产销对接方面,普遍缺少连锁超市直采和企事业单位购销两种模式,这将是产业振兴政策一个改进重点。

3.2.3 可接受级别政策 评估P1、P7、P8分别为西藏自治区、贵州省、广西壮族自治区的政策文本,PMC指数得分均低于均值7.42分,为可接受级别。对于西藏自治区来说,虽然率先实现整体脱贫,在脱贫攻坚期间形成“1+N”扶贫政策体系以及秉持“六宜”产业遍地开花的态度,但是从PMC指数汇总表来看,政策性质指标缺乏对规范要求和监督评价方面的考虑;产销对接也只采用了单一的社会公益助销模式,对政府具有很大的依赖性,很可能在没有政府干预的情况下出现返贫现象;在利益联结机制上,西藏自治区政府表示该项指标正在逐渐形成,但是达到的效果不是十分的理想,只采用了带地入股合资模式和社会化服务反哺两种模式,很大程度上拉低了整体得分。同时,广西壮族自治区和贵州省均在产销对接和利益联结上表现不佳,两政府在产业扶贫政策文本中,并没有对其进行过多的阐述,尤其广西壮族自治区在利益联结上,只涉及了订单生产合同模式,过于单一,不利于乡村振兴的发展。

3.3.4 优秀组与可接受指标对比 如表6可得,优秀组与可接受组的PMC均值差距较大,其中3项一级指标均值相等,2项指标相差甚微,主要差距来自于X1、X5、X6和X8。由此可见,西部地区产业扶贫在政策时效、政策对象、产业选择、政策内容、工作机制等方面趋同程度较高,说明各西部地区已在这些方面达成了共识;但在政策性质、产销对接、利益联结和保障措施方面趋异程度较大,也充分体现了西部地区在这些方面存在诸多不同看法。因此,未来西部地区应重点在政策性质、产销对接、利益联结和保障措施方面对产业振兴开展交流和总结,实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

表6 优秀组与可接受组对比

4 结论与建议

本文通过构建“政策目标—政策工具—政策效力”三维分析框架,借用PMC指数模型对8项代表西部地区产业扶贫政策文本进行量化分析。结果表明:(1)在短期目标、长期目标与最终目标中,短期目标的占比较大,各西部地区政府对产业扶贫政策实施时,倾向于通过“救济方式”力求短期内达到脱贫效果,不利于乡村振兴的可持续性发展。(2)西部地区政策工具的使用出现供给型政策工具使用过度,需求型政策工具和环境型政策工具使用不足,既加重了当地政府的财政支出,又不利于西部地区的独立性发展。(3)西部地区8项代表政策文本中,其中有5项评级为优秀级别,PMC指数均值为7.42分,整体上属于优秀级别,能够有效实施推动产业扶贫政策。对于贵州省、广西壮族自治区、西藏自治区,在产销对接、利益联结方面采取的措施过于单一,得分偏低。

针对产业扶贫出现的不足,本文对产业振兴的推行提出几点建议:(1)政策目标方面。在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下,产业扶贫应当关注最终目标的实现,产业扶贫更加注重长效机制的建立。脱贫攻坚解决了短期贫困问题,实现乡村振兴是一项长期任务。大力推进产业扶贫与乡村振兴中的产业兴旺、乡村治理相衔接,完善产业扶贫长效机制,不断提升自我发展能力,造福贫困地区群众。(2)政策工具层面。各西部地区政府从先前的“运动式治理”回归到今后的“常态化治理”,在政策工具上减少供给面政策工具、强化环境面政策工具、增加需求面政策工具,以增强低收入群体的内生发展动力和自我发展能力为核心政策目标(3)政策效果层面。习近平总书记提出了“四个不摘”,即“摘帽不摘责任”,防止松劲懈怠;“摘帽不摘政策”,防止急刹车;“摘帽不摘帮扶”,防止一撤了之;“摘帽不摘监管”,防止贫困反弹。为更好推动乡村振兴,对于5个评级为优秀级别的西部省份,良好的措施继续保持,得分一般的指标进一步改进完善,既要保证扶贫政策的连续性和总体稳定性,又要借鉴吸收脱贫攻坚实践中积累的成熟经验。研究分析哪些产业扶贫政策需要取消、接续以及进一步完善,合理把握政策衔接的时间点和覆盖面,既不能有政策实施出现断崖,也不能出现扶持工作无止境的现象。贵州省、广西壮族自治区、西藏自治区政府在产业振兴实施中,应当尽量保证政策性质涵盖规范、鼓励引导、监管评价三个方面,产销对接与利益联结模式多元化,保障措施行之有效。