巧用“调查研究＋共同缔造”破解街道基层治理难题

2023-04-03李华芬杨忠华金婵温钊

城市管理与科技 2023年6期

李华芬?杨忠华?金婵?温钊

基层治理是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石。在城市基层治理中，基层治理者会遇到很多“疑难杂症”，比如违法建筑、占道经营、出店经营、乱张贴、乱涂写、乱刻画“三乱”小广告等。为了根治“三乱”小广告“牛皮癣”顽疾，武汉东湖新技术开发区（中国光谷）九峰街道（以下简称“九峰街道”）在区管委会及各级城管部门的指导下，深入调研，坚持问计于民，在一线发现问题、在一线解决问题，不断探索城市治理新模式，引入第三方力量，通过疏堵结合，有效改善了辖区环境面貌。

事实证明，坐在办公室碰到的都是问题，深入基层看到的全是办法。搞好调查研究，才能找到改革发展的“金钥匙”。目前，九峰街道“牛皮癣”治理的预防体系已经形成，构建起了多元共治管理格局。辖区主干道可见范围内的“三乱”现象基本消除，次干道、小区内明显遏制，有效建立了监管、防控长效机制。

一、走访调研，摸清辖区“三乱”小广告底细

“知己知彼，百战不殆”。“三乱”小广告是如何一步步成为城市“顽疾”的？为何屡禁不绝？是管理者故意“放水”还是治理方法不对，亦或是治理力度不够？清本溯源，找出原因，才能对症下药、标本兼治。2023年3月，九锋街道开展创建“无癣”街区活动，“治癣”之战正式打响。

（一）“三乱”小广告的生存“土壤”及危害

九峰街道辖区面积约33平方千米，范围跨越光谷生物城、光谷中心城、光谷现代服务园三个产业园区。随着九峰片区的高速发展，辖区人口数量激增、在建工地增多，一大批市政道路设施、重要建筑和商业楼盘也即将建成投用。目前，九峰街道负责清扫已交付道路73条、在建道路30余条、在建工地30余个、商业楼盘33个、临街门店1757户。

区内商业发达、人员聚集，各种需求五花八门，“三乱”小广告随之增多，给城市管理工作带来挑战。俗称城市“牛皮癣”的小广告遍布街头巷尾，不但影响城市环境，而且其中暗含的非法小广告隐藏安全风险（图1）。

图1 整治之前的“牛皮癣”乱象

（二）“三乱”小广告的庐山真面目

调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功。

“三乱”问题整治，既是“游击战”，更是“攻坚战”。前期，在东湖新技术开发区城市管理综合执法局（以下简称“区城管局”）大力支持下，九峰街道以创建“无癣”街道为目标，针对“三乱”情况进行全面摸排调研，在不断深入调查研究中形成了一份问题清单（表1）。

（三）“猫鼠游戏”背后的原因

九峰街道在创建“无癣”街道活动开展初期投入了大量的时间、人力、物力和精力。但一段时间后发现，单一途径的防范和整治，成效并不明显，常常出现白天清理干净后，晚上又再次出现的问题。究其原因主要有五个方面：一是张贴方式简单灵活，难以及时发现、现场控制；二是覆盖范围广，管理者人手少，难以全面监管、有效处置；三是供需双方均有需要，无法不顾需求、完全堵死；四是违法成本相对低廉，难以单靠处罚形成震慑；五是处理手段单一，治标不治本，死灰复燃概率大。

二、共同缔造，制定方案疏堵结合解难题

党的二十大报告指出，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。报告中还指出，要完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。九峰街道在摸清“牛皮癣”广告的规律后，经过为期两个月的集中整治行动，初见成效。

（一）推动服务，巧用疏堵结合

摸清需求定良策。街道广泛开展走访调研，发现广告张贴人员之所以张贴小广告，一方面是缺少广告发布渠道，信息无法及时公布；另一方面，还建小区的房屋没有房产证，无法在房产服务平台上发布租房信息。

便民举措暖人心。街道创新制定了广告信息集中公布机制，设计制作了“便民服务宣传栏”，并在6个还建小区人流相对密集的公交车站、人行通道等醒目位置安装了10个宣传栏，方便有需求的房屋出租人、中介公司及个体工商户张贴公布广告信息。

教育管理强规范。便民服务宣传栏“上岗”后，街道从发布内容、纸张样式、张贴位置等方面作出了明确的规范张贴要求。此外，督促城市管理專员和保洁公司加强日常巡查管控，及时发现纠治不规范的张贴行为。在加强日常管理的基础上，高度重视抓源头教育，街道综合执法中心队员定期组织广告公司、个体工商户等广告张贴人员学习“三乱”问题整治法律法规。

（二）严格执法，营造高压态势

构建巡查防控机制。九峰街道综合执法中心（以下简称“执法中心”）构设了“志愿者—保洁人员—社区城管专员—中心协管队员—中心督查”5级巡查管控机制，确保问题及时发现、及时处置。针对“牛皮癣”极为泛滥的还建小区，在重点时段、重点路段进行不间断巡查管控，及时果断处置违法乱贴乱画行为。截至2023年9月底，累计制止乱张贴小广告人员28人，批评教育13人次，行政处罚15人次。

推进产业链条整治。经过前期摸排，九峰街道辖区内的“牛皮癣”小广告，已基本形成“个体工商户（房屋出租人）—房屋中介—广告印刷公司—广告张贴从业人员等”一条完整的产业链。对此，九峰街道坚持全链条教育管理和全面整治工作策略，先后3次集中约谈6家小广告公司及周边20余家配套公司主要负责人；对开锁维修、家政服务等本地个体工商户，先后上门宣传20余次，讲明法律法规、提出管理要求、明确惩戒措施。此外，对现场发现违法张贴小广告的人员，坚持“发现一人、处罚一人、教育一人”，力争管理整治全链条覆盖，不留盲区死角。

保持刚性执法约束。始终保持依法执法、严厉打击的高压态势，对违法张贴小广告的人员，特别对屡教不改、多次违法的人员，坚持发现一起、处理一起，做到顶格处罚、绝不手软。开展“三乱”问题专项整治以来，通过采取扣押电动车、现场罚款、集中教育、书写保证书等方式，依法打击处理违法张贴小广告人员30余人，累计暂扣电动车15台，涉及罚没金额3050元。

（三）协调共治，借助公安力量凝聚思想共识

九峰街道积极主动与辖区派出所沟通协调，达成了共管共治、协作共为的共识。明确了执法中心负责日常宣传教育、巡查管控和一般性处罚，对涉嫌损坏公私财物的恶性问题，由派出所依法进行严厉打击。

推进联合执法。执法中心与辖区派出所建立了应急响应联络机制，设置了应急处置联系电话，确保执法中心在处置违法张贴行为人时，一旦发现涉嫌存在恶性违法问题，能第一时间与派出所取得联系，便于派出所快速响应、及时到场处置。开展“三乱”问题专项整治以来，辖区派出所先后3次响应联合执法要求，派人员赶赴现场与执法中心一起处置恶性违法张贴小广告问题，有效形成了联合执法合力。

强化司法惩戒。根据现有的行政处罚规定，对违法张贴小广告问题的处罚一般为罚款50元，并责令清除。这样的惩处方式和力度，其警示性、震慑性远远不够。在与律师、区城管局和辖区派出所咨询征求意见的基础上，执法中心将其中涉嫌故意损毁公私财物的违法线索移交公安机关进行打击处理。专项整治以来，公安机关处理执法中心移交线索4条，依法拘留2人，批评教育2人，对相关中介公司和违法行为人形成了强烈震慑。

（四）加强监管，前移防范关口

完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

经常进行政策宣讲。在处理众多违法张贴小广告人员的过程中，有个共性问题，就是很多行为人并不清楚随意张贴小广告是一种违法行为，也不知道相关政策规定。对此，九峰街道高度重视政策法规宣传教育工作，依托物业、社区和中心协管员，采取进店宣传、入户走访、送政策上门、现场教育等措施，宣传相关法律法规，帮助相关人员强化法律意识，避免违法行为。

定期开展行业约谈。“打蛇打七寸，治病要治根”。想要有效避免或杜绝乱贴小广告的问题，针对中介代理公司做工作显得尤为重要。创建“无癣”街区活动开展以来，九峰街道先后4次邀请辖区内20余个“牛皮癣”小广告团体主要负责人进行约谈，了解现实需求，宣传法律法规，明确管理要求，强调行业责任，规范张贴行为，取得明显成效。

建立行业自治机构。为满足小广告公司及房屋中介公司的现实需求，帮助其合理合法发布信息、推广业务，着力构建健康、自律、规范的行业业态，九峰街道督促辖区20余个小广告公司和中介公司设立行业自治机构，建立行业公约，明确行业规范，促进行业自律。同时，执法中心主动与该组织沟通联系，及时化解矛盾问题，明确相关管理要求，促进行业内部规范。

（五）筑力宣传，形成共治格局

与社区保持常态联动。创新在社区设立城市管理专员，全面负责所在社区“三乱”问题巡查管控，及时发现、报告、处置违法张贴小广告问题。同时，执法中心发动“路长”“楼长”“店长”及志愿者充当“牛皮癣”治理督导员、巡查员，在社区内部广泛开展宣传教育，与执法中心一道定期开展“牛皮癣”清理整治，形成体系化治理格局。

与保洁公司开展联合行动。创新实施“人防、物防、技防”体系化防控整治，以辖区物业保洁公司为主要力量成立“牛皮癣”巡查清理队伍。物业公司专门配置2臺巡查管控车辆，配备5名巡查管控人员，购置相关的“清癣”工具。在不间断做好专人巡查管控的基础上，执法中心利用无人机开展全域巡查监控，及时发现、迅速清理主干道路、背街小巷“牛皮癣”。

与三方深度协调互动。为确保“三乱”整治常态长效，执法中心积极与小广告公司、房屋中介等公司保持良性互动，定期组织相关人员对辖区违规小广告进行集中清理整治，开展除胶和环境美化行动。通过实际参与清理整治，让相关违法行为人切身感受清除小广告的工作难度和时间成本，在构建共治格局中强化相关人员规范张贴小广告意识。同时，主动协调共享单车等企业，督促企业对共享单车“牛皮癣”问题定期进行清理，力争消除共享单车“牛皮癣”频发问题。