逄世龙　张婉莹

【摘 要】教育资源的有效配置是义务教育高质量均衡发展的关键。文章从现实问题、政策分析和政策建议三个方面，对我国的教师增量配置政策和教师存量调整政策进行了梳理。当前对师资配置政策的研究路径和方法存在一些局限，具体包括：思辨研究居多，经验研究和实证研究偏少；针对政策内容的研究过多，对政策过程的关注不足；已有研究的理论视角亟待拓展。在审视以上局限的基础上，本研究进一步探讨如何推动这一领域的研究更加全面、深入。

【关键词】师资 师资配置 教师政策

【中图分类号】G451  【文献标识码】A  【文章编号】1002-3275（2023）23-01-05

教育资源的有效配置是义务教育高质量均衡发展的关键，而教师资源是教育资源的重要组成部分。从政策演进的角度，全面发展期的师资配置政策实现了从“均衡化”到“一体化”的转变，城乡教师队伍的差距进一步缩小。从研究发展的角度，教育和人力资源管理等领域的学者尤其关注师资配置政策，研究者详尽描述师资配置方面的问题，深入揭示这些问题的成因，并据此提供宝贵的对策建议，为该领域积累了丰富的文献资料。

从以往研究中可以发现，“均衡”是师资配置问题的核心关键词，有研究者将师资均衡配置概括为“配置主体根据义务教育均衡发展的需要对师资的合理分配与安置”［1］。有研究者认为，师资配置就是政府权力部门（配置者）通过法律法规（配置力）在教育系统中实行对教师的安置和调配，根据配置者的不同及配置力对配置主体赋权的差异，将会出现政府、市场和学校分别占据主导的三种配置方式。［2］一些研究者对师资配置政策相关问题进行了有意义的探索。［3］有研究者认为，基础教育师资配置的关键在于均衡，师资的增量补偿和存量调整是师资均衡配置的两个主要方面。有研究者深入探究了教师配置问题的内涵，他们归纳出其具有主观人为性、教育性、相互关联依赖性以及历史动态发展性四方面的特征。［4］有研究者指出，我国中小学教师配置问题比较严峻，如师资流动不充分、教师储量不足、师资质量不高。［5］有研究者提出师资配置政策的发展具有渐进主义特性，在详细分析改革开放以来近六十份义务教育师资配置的政策文件后，他将核心的政策规定划分为三类：教师质量提升、教师存量调整和教师增量配置。［6］这些领域是教育政策研究者关注的重点，围绕着具体的师资配置政策，教育政策研究者开展了细致的探讨。

虽然中国的师资配置政策研究取得了一定的成就，但是仍存在一些局限性，尤其是在研究方法和研究路径方面，有待深入审视与改进。本文将探讨中国师资配置政策研究的发展历程，同时强调当前研究中存在的挑战和需要解决的问题。师资配置政策研究的深入和完善将有助于更好地支持中国教育政策的制定和实施，以实现教育高质量均衡发展的目标。

一、教师增量配置政策

教师增量配置政策，是指现有教师不流动的情况下，为缺编地区及学校招聘新教师的政策法规。具体来说，师资增量配置政策包括“特岗计划”、“硕师计划”、师范生免费教育政策、“三支一扶计划”等。其中，学界对“特岗计划”和师范生免费教育政策关注较多。

（一）现实问题

在当前教职工的编制标准下，以统一师生比标准为城市和农村地区义务阶段学校配备师资，在一定程度上缓解了乡村学校的教职工编制压力，但区域内教师总体超编与结构性缺编的问题依然没有得到解决。［7］研究者通过对百余名教育行政系统负责人进行访谈和问卷调查，详细区分出城乡教师配置不均衡问题的不同表现形式，城区主要体现为优质师资总量不足，而县城则表现为总量缺编与结构性缺编并存。［8］根据研究者的调查研究数据，某地城区中小学校超编1114人，而县镇中小学校缺编328人，农村中小学校缺编998人之多。［9］由此，当前教师缺编现象主要集中在乡村，农村义务教育师资亟待补充。

（二）政策分析

如今，师范生免费教育政策已出台多年，其在吸纳优秀师范生生源、改善师范生就业、补充农村师资等方面成效明显，但也面临着诸多问题。有研究者指出，高中毕业生报考免费教育师范生具有一定的盲目性，入学后学习缺乏动力，部分地区难以保障所有免费师范生毕业后“有编有岗”，此外还存在免费教育师范生的服务年限过长、工资待遇偏低等问题。［10］有研究者发现，高等学校培养免费师范生的动力不足，就业模式上有违公平原则，缺乏免费师范生就职农村学校的激励措施。［11］

十几年来，农村教师“特岗计划”作为一种农村教师补充机制，有效缓解了农村教师总量不足、结构性短缺等问题，提高了乡村教师队伍的整体素质。随着农村教育的持续发展和教育需求的不断变化，“特岗计划”也逐渐暴露出一些问题。有研究者以贵州威宁县作为个案，在深入调研后发现：跨县任教的特岗教师比例较高，不利于工作稳定性；特岗教师进修机会较少，亟须科学、有效、成体系的职后培训；所招聘的特岗教师的学科结构有待优化。［12］有研究者认为，农村教师“特岗计划”存在岗位范围较窄、岗位匹配度不高、经费来源少、岗位功能过简等问题。［13］

多地通过政府购买公共服务的方式补充师资，以解决农村小规模学校的临时或短期师资缺口问题。对于此项补充师资的创新政策，学界不乏批评的声音。有研究者提出，政府购买服务性师资政策缺乏权威依据，混淆了“政府购买服务”和“劳动派遣”概念，政府购买服务教师的薪酬待遇低于正式教师，受聘教师的权益难以得到保障。［14］

（三）政策建议

一是有关师范生免费教育政策的对策建议。有研究者建议，高等学校要根据免费教育师范生的生源特点调整培养方案，乡村社区要积极整合好乡村文化和乡村教师文化。［15］有研究者出，师范生免费教育政策要建立退出机制，打通免费师范生跨省就业渠道，以及提高薪资待遇和建立基层教师奖励激励制度。［16］

二是有关农村教师“特岗计划”的对策建议。有研究者指出，要根据“特岗教师”的学科、学历等實施差异化的补贴政策，对新教师进行具有“乡村特色”的职前培训与指导。［17］有研究者通过调研提出建议，应该优化“特岗教师”外部支持政策，调整并完善其运行机制［18］，具体包括：提高特岗教师的补充额度，鼓励乡村教师深入村小、教学点；通过差别化补助措施调动特岗教师的积极性，并为住校教师提供生活补助，留住偏远地区特岗教师；进一步扩大“特岗计划”招聘过程中本土毕业生的比例。

二、教师存量调整政策

教师存量调整政策，是指在现有教师总量不变的情况下，对区域内的教师进行动态调整，以实现教师在城乡间、校际间的均衡配置。在教师存量调整政策研究文献中，教师交流轮岗政策和“县管校聘”政策的研究较多。

（一）现实问题

在我国城乡二元经济结构的宏观背景下，教师资源的分配有着明显的城乡差异；与此同时，我国义务教育师资配置还存在着城镇教师资源的校际壁垒、乡村教师流失、乡村教师队伍的结构性失衡等问题。有研究发现，教师聘任制表面上看可以促进教师交流，实际上却助长了区域内骨干教师向优质学校的流动，而优质学校出于自身利益考虑，则会尽可能留住骨干教师，流出的往往都是水平一般的教师。［19］這种单向上位流动现象加剧了区域内师资配置不均衡的程度，类似情况在乡村也时常发生。调研数据显示，65.7%的农村义务教育教师更愿意到城市地区任教，有流动意愿的农村教师的68.6%的教师想到教育质量更好的学校任教，90.33%的乡镇教师希望到县城及以上级别的城市地区任教。［20］还有研究发现，农村小规模学校中，教师年龄与流动意愿呈明显的负相关，约有83%的青年教师（30岁及以下）具有流动意愿。［21］有研究显示，我国乡村教师队伍结构失衡，具体表现为年龄结构失衡、性别结构失衡和学科结构失衡。［22］

（二）政策分析

近些年来，中央和地方政府相继出台了义务教育教师交流政策，对教师轮岗交流起到了一定的促进作用，但在政策制定和政策执行环节还存在一定的问题。首先，政策制定过程不够科学。有研究者指出，各地教师交流政策在制定过程中多是以政府为主导，忽视了交流教师、交流学校和接收学校作为政策参与者的主体地位。［23］在行政命令下被迫参与交流的教师不在少数，教师的个人意愿未得到应有的尊重，他们对教师交流政策的满意度总体偏低［24］，部分教师认为交流流于形式［25］，这也导致了此类交流、轮岗的效果难以达到预期。其次，政策执行中出现政策失真问题。有研究者通过对四个县的教育局局长进行访谈，总结出四种教师交流政策的执行策略：选择性过渡、刚性彻底、按兵不动和柔性强制，研究发现教师交流政策的实际执行效果受到多种因素影响。［26］有研究表明，教师交流轮岗政策在实施中的政策失真问题主要表现在三个方面，即形式化执行、替代性执行和功利性执行。［27］

“县管校聘”是我国教师管理制度改革过程中的重大举措，旨在实现教师由“学校人”转变为“系统人”，其对统筹教师资源、推进教师交流轮岗、激发教师活力具有重大意义，但在实践中仍存在一些亟待解决的问题。有研究者发现，教师和学校管理者对于“县管校聘”政策的认同度存在差异，影响了政策实施的效果；他们还指出，“县管校聘”政策在施行过程中以强制交流为主，缺少必要的保障机制。［28］有研究者通过研究发现，“县管校聘”涉及教育、财政、人社、编制等多个部门，分条块的管理工作使得教师管理服务呈现一种碎片化的状态。［29］此外，多个省份“县管校聘”实施方案中虽然明确中高级岗位分配要“向农村或薄弱学校倾斜”，但最终参与交流的教师多是“校内竞聘”的落选者，这大大降低了城乡教师交流的效益，背离了最初的政策目标。

（三）政策建议

在上述研究的基础上，一些研究者开展了进一步的讨论与探索，并有针对性地提出了改进和完善的建议。

一是对教师交流轮岗政策的建议。有研究者指出，在“省级统筹，以县为主”的管理责任主体背景下，要明确各级政府的权责关系，构建政府、教育行政部门、中小学校“三位一体”的协同发展共同体，这是解决教师管理“条块冲突”的关键。［30］有研究者认为，要强化政策实施方案的人本关怀，提高交流轮岗教师对接收学校的组织承诺；同时应探索多种多样的激励措施，将教师轮岗交流与专业发展有机结合起来。［31］

二是对“县管校聘”政策的建议。有研究者认为，应该成立教师管理服务中心、建立教师管理联席会议制度，以统筹教师管理业务，建立多部门联动机制；为避免产生“优质校与薄弱校之间削峰填谷”现象，他们还建议创新多种激励机制，例如优秀人才增量培育机制、学术假期制度等，充分尊重市场机制的作用，进一步促进教师的自主选择。［32］有研究者认为，要赋予教育行政部门相应的财权和事权，以为其履行职责提供人力和物质保障；此外，还可以创新教师流动的形式，尝试开展以教学团队为单位的小规模流动。［33］有研究者指出，要在省级层面加强对“县管校聘”的统筹管理，在明确各部门权责的基础上形成联动机制。［34］

三、师资配置政策研究的反思与前瞻

教育政策研究一直是教育领域中备受瞩目的话题。师资配置政策，作为影响教育质量和公平的关键因素之一，自然也引起了广泛的关注。然而，对师资配置政策的研究路径和方法存在一些局限性，本文将对这些局限性进行深度审视，并探讨如何推动这一领域的研究更加全面、深入地进行。具体如下。

第一，思辨研究居多，经验研究和实证研究偏少。目前，许多师资配置政策的研究更倾向于思辨性的研究方法，即对政策文本进行阐释和解读，然后在描述现实问题的基础上提出政策建议。这种“问题-建议”的研究路径虽然有其价值，但却缺乏详尽的事实依据，也缺乏必要的理论支撑。过多的思辨研究只会使研究者远离现实，构建出的理论往往虚无缥缈，难以为政策制定者提供有力支持。教育政策研究本身就是一门与实践密切相关的学问，脱离实际的理论对于教育决策毫无意义。因此需要更多的经验研究和实证研究，以便更全面地了解政策的实际影响和成效。

与思辨研究相比，深入实地的经验研究和实证研究可以更为全面地呈现复杂的现实。这些研究方法可以帮助研究者和决策者深刻地把握政策实施的问题和成因，有助于提供实际的政策建议。通过深入调查和实地观察，可以更好地了解师资配置政策对学校、教师和学生的实际影响，从而为政策制定者提供有力的决策依据。因此，在师资配置政策研究中，要综合多种不同的研究方法，聚焦微观政策过程，才能深入把握政策问题的实质，寻找解决问题的突破口，同时推动教育政策研究的长足发展。

第二，针对政策内容的研究过多，对政策过程的关注不足。传统上，师资配置政策研究更多地集中在政策内容的分析上，忽略了对政策过程的研究。国内师资配置政策研究的确很好地界定了政策问题，但仅止步于此则大大降低了研究的意义。忽视政策过程的弊端，美国学者柯伯思有过精辟的论述，他认为忽略政策过程会使得研究者缺乏预测政策变化的能力，此外还会导致研究者缺少对政策过程进行修正、调整的能力。［35］

因此，在师资配置政策研究中，要更多地关注政策过程。政策过程包括政策制定、实施和评估等多个环节，每个环节都对政策的最终效果产生重要影响。深入研究政策过程可以了解政策制定者的动机和决策过程，预测政策的变化趋势以及政策的实际执行情况。这種研究方法还可以帮助政策制定者更好地了解政策的实际效果，及时进行政策修正，以满足教育领域的不断变化的需求。

第三，已有研究的理论视角亟待拓展。卡尔·波普尔深谙科学的认识论基础，他指出：“因为我们只有通过假设才知道应该进行哪一类观察，哪个方面我们应该注意，哪个地方我们应该感兴趣。因此，正是假设成了我们的向导，引导我们得到新的观察结果。”［36］简言之，观察总是在特定理论与相应的假设之后，理论视角犹如一盏“探照灯”，其在指导研究的同时也限定了研究者观察的范围和注意力的焦点。现有的师资配置政策研究多是从固定几个理论视角剖析师资配置问题，如人力资本理论和教育公平理论，研究者多从利益、价值、激励等有限的一些概念认识政策问题，相关研究逐渐走向同质化。在师资配置政策研究中引入新的理论视角，可以帮助研究者打开思路，留意到过去不曾被关注的细节，生成更具解释力的理论，进一步丰富该领域的研究成果。

综上所述，师资配置政策研究在中国教育领域具有重要的实践和政策意义。然而，现有的研究方法和路径存在一些局限性，需要深入审视和改进。通过更多的经验研究和实证研究，更多地关注政策过程，以及引入新的理论视角，我们可以为师资配置政策研究提供更全面、深入的视角，从而更好地为中国的教育政策制定和实施提供支持。只有在不断创新研究方法和理论视角的同时，我们才能更好地理解和解决教育领域的重要问题，促进教育政策的长足发展。师资配置政策研究需要保持与实际和政策密切相关，才能真正发挥其价值。

【参考文献】

［1］赖秀龙．区域性义务教育师资均衡配置的政策研究［D］．上海：华东师范大学，2011：7.

［2］何杰．新时期我国义务教育师资配置政策的变革论析［J］．教育学术月刊，2011（5）：70-74.

［3］夏茂林，冯文全．城乡教师资源均衡配置问题探讨［J］．教育科学，2010，26（1）：75-79.

［4］谢少华，毛丽连，李根．论师资均衡配置政策问题的要素构成及其特征［J］．当代教育论坛，2014（5）：1-8.

［5］同［2］.

［6］朱月华．新中国成立70年来义务教育师资均衡配置政策的演变路径及展望：基于渐进主义模型的分析［J］．教育科学研究，2020（1）：5-11.

［7］韩小雨，庞丽娟，谢云丽．中小学教师编制标准和编制管理制度研究：基于全国及部分省区现行相关政策的分析［J］．教育发展研究，2010，30（8）：15-19.

［8］佛朝晖．县域义务教育师资均衡配置政策执行现状、问题及建议：基于县市教育局长的调查分析［J］．教育发展研究，2011，31（11）：13-18.

［9］曾禹连．县域内义务教育师资均衡配置问题与对策研究：以贵州省B市Q区为例［D］．广州：广州大学，2019：38.

［10］赵宇，刘军．我国师范生免费教育政策实施现状与完善策略［J］．教育探索，2017（4）：89-93.

［11］张翔．师范生免费教育政策的十年回顾与展望［J］．国家教育行政学院学报，2017（8）：21-27.

［12］郑新蓉，杨赟悦．“特岗计划”：边远地区教师补充机制的探索［J］．民族教育研究，2015，26（1）：58-64.

［13］周国华，肖玲．新时期农村教师“特岗计划”面临的挑战及政策建议［J］．2015，35（17）：37-39.

［14］孙来勤，张永秋．农村小规模学校临时或短期师资缺口问题研究：基于政府购买教育服务的视角［J］．中国教育发展与减贫研究，2018（2）：37-61.

［15］黎大志，刘洪翔．乡村教师队伍建设的困境与策略：兼议如何完善师范生免费教育政策［J］．湖南师范大学教育科学学报，2015，14（5）：72-77.

［16］赵宇，刘军．我国师范生免费教育政策实施现状与完善策略［J］．教育探索，2017（4）：89-93.

［17］刘佳．我国“特岗教师计划”实施十年后的回顾、反思与展望［J］．现代教育管理，2017（2）：79-84.

［18］徐文娜，李潮海．“特岗计划”实施的现实困境与优化建议：基于辽宁省三个县区“特岗计划”实施情况的实地调研［J］．现代教育管理，2020（5）：87-92．

［19］梅征．义务教育阶段教师流动的问题及对策研究：以中山市石岐区为例［D］．武汉：华中师范大学，2013：27-28．

［20］邬志辉，秦玉友．中国农村教育发展报告2013-2014［M］．北京：北京师范大学出版社，2015：342．

［21］刘善槐，王爽，武芳．我国农村小规模学校教师队伍建设研究［J］．教育研究，2017，38（9）：106-115．

［22］金志峰．我国乡村教师队伍建设政策研究［D］．北京：北京师范大学，2018：55-60．

［23］张源源，刘善槐．县域内教师交流的机制梗阻与政策重建［J］．中国教育学刊，2016（10）：97-102．

［24］鲍传友，西胜男．城乡教师交流的政策问题及其改进：以北京市M县为例［J］．教育研究，2010，31（1）：18-22，58．

［25］姚永强．教师交流：好政策缘何遇尴尬？——一个典型农业大县的教师交流样本［N］．中国教育报，2013-09-12（5）．

［26］姜超．教师交流政策执行策略比较与反思：基于四县的实地考察［J］．基础教育，2019，16（2）：47-55，81．

［27］张清宇，苏君阳．校长教师交流轮岗实施方案中的问题与改进策略：基于35个区（县）校长教师交流轮岗实施方案的内容分析［J］．教师教育研究，2017，29（6）：59-65．

［28］候洁，李睿，张茂聪．“县管校聘”政策的实施困境及破解之道［J］．中小学管理，2017（10）：29-32．

［29］李茂森．“县管校聘”实施方案研究与再思考：基于浙、皖、粤、鲁、闽等5省“县管校聘”改革实施意见的内容分析［J］．教育发展研究，2019，39（2）：67-72．

［30］徐玉特．校长教师交流轮岗体制机制的困境与破解［J］．教育理论与实践，2016，36（4）：21-25．

［31］同［27］．

［32］姜超，邬志辉．“县管校聘”教师人事制度改革的政策前提与风险［J］．四川师范大学学报（社会科学版），2015，42（6）：57-62．

［33］方征，谢辰．“县管校聘”教师流动政策的实施困境与改进［J］．教育发展研究，2016，36（8）：72-76．

［34］逄世龙，张婉莹，李云龙，等．“县管校聘”政策扩散的影响因素及扩散机制研究：基于中国286个地级市数据的实证分析［J］．教师教育研究，2022，34（6）：36-43．

［35］斯图亚特·S·那格尔．政策研究百科全书［M］．林明，龚裕，鲍克，等译．北京：科学技术文献出版社，1990：458．

［36］卡尔·波普尔．客观知识：一个进化论的研究［M］．舒炜光，卓如飞，周柏乔，等译．上海：上海译文出版社，2001：356．

逄世龙 / 北京师范大学教育学部，博士研究生，从事教育政策与教育管理研究；张婉莹 / 北京师范大学教育学部，博士研究生，从事校长领导力与学校管理改进研究（北京 100875）

【基金项目】北京师范大学博士生一年级交叉学科研究基金“真实领導力对新时代教师知识共享的影响：机制与干预的研究”（BNUXKJC2101）