韩小英，李文婷，张 蕾

(山西农业大学农业经济管理学院，山西太原 030006)

2022年中央一号文件《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”和“强化现代农业基础支撑”，粮食生产和耕地保护是主要内容。“十四五”规划纲要提出坚持最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略。耕地是人类赖以生存和发展的基础和根本保障，对经济社会可持续发展起决定性的作用[1]。中国用仅占全世界大约7%的土地资源承载着多于全球20%的人口数量，土地资源稀缺，特别是耕地资源严重匮乏，欲保障国家粮食安全，必须坚定不移坚持耕地保护政策，并努力提高耕地质量与其利用效率[2]。《山西省第三次国土调查主要数据公报》显示，山西省耕地面积为386.95万hm2，其中未耕种面积为33.79万hm2。忻州、临汾、吕梁、朔州、运城等5个市耕地面积较大，占全省耕地的61%。按《山西省第七次全国人口普查公报》显示全省常住人口为34 915 616人测算，山西省人均耕地仅为0.11 hm2。

目前，随着工业化和城镇化的快速发展，耕地抛荒成为一个全国普遍现象。廖平等[3]通过对成都平原区域的显性抛荒地调查，发现成都平原耕地抛荒存在总体抛荒较少，季节性抛荒占绝大多数的特点。其主要原因在于农业收入低以及农业生产意识的转变。黄立强[4]调查发现湖北省建始县是山区贫困县，地处深山，海拔高低悬殊，农民外出打工，低产田面积大、投入大等特点导致建始县抛荒耕地面积较大且呈逐渐加剧的趋势。黄武等[5]通过对玉林市农村进行研究，发现玉林地处丘陵带、耕地质量差等是导致耕地抛荒的原因。聂瑞明[6]根据调查瑞昌市耕地抛荒基本情况，总结其抛荒原因主要有农业种植效益低，影响农民生产积极性；农业基础设施薄弱，抵抗自然灾害能力差；农村劳动力大量外出，青壮年劳动力短缺；部分农户思想保守，土地流转意愿不足。杜文文等[7]对山东庆云县农村耕地撂荒问题进行调查，总结出耕地抛荒主要是农业比较收益低、耕地自身质量较差、农村土地流转制度不健全、社会保障机制不完善等原因所致。蒋尧智等[8]通过对泰和县耕地抛荒现状进行调研，结果表明近年来由于社会经济快速发展，农业生产效益低、见效慢，导致耕地抛荒现象显著明显，抛荒面积逐年增加。罗湖平等[9]通过对湖南省农户耕地抛荒意愿影响因素调查，结果表明，农户耕地距离和农户文化程度为耕地抛荒的主要影响因素。王群芬[10]通过对祥云县祥城镇耕地抛荒闲置情况进行调查，发现其抛荒原因主要有自然灾害、农业基础设施薄弱、土壤结构差、农村土地承包经营权流转的制约因素等。全国性的农村耕地抛荒，不利于我国土地利用和农民增收，因此耕地抛荒也成为我国农村地区亟待解决的问题，乡村振兴背景下发展我国农村地区的经济就应当充分利用耕地。

1 吕梁山区耕地抛荒的现状

吕梁山区西临黄河，北以忻州市为界，东以忻州盆地、太原盆地、临汾盆地为界。从全省的行政图看，吕梁山区包括忻州市、吕梁市、临汾市、太原市、晋中市5市31县。吕梁山区是典型的黄土丘陵地貌，沟壑纵横，植被稀少，水土流失严重，生态极度脆弱[11]。吕梁山区的耕地利用方式以杂粮为主，粗放经营，广种薄收。该研究把国家生态功能限制区和省级生态功能限制区24县作为吕梁山区耕地利用与生态修复的研究对象。2020年，吕梁山区24县地区生产总值为1 526.56 亿元，人均地区生产总值为4.65万元；常住人口总数307.002 8万，其中城镇人口144.730 3万，乡村人口162.272 5万。吕梁山区24县土地总面积4.19万km2。2020年，24县耕地资源面积808 589.83 hm2，未耕种耕地面积126 730.65 hm2，耕地抛荒率约为15.67%(图1)，坡度15～25°耕地占耕地总面积的17.35%，25°以上耕地占耕地总面积的32.74%(图2)。

图1 山西省耕地抛荒率分布Fig.1 Distribution of cultivated land abandonment rate in Shanxi Province

图2 山西省25°以上耕地面积占耕地总面积比例分布Fig.2 Distribution of the proportion of cultivated land area above 25° in total cultivated land area in Shanxi Province

吕梁山区的耕地抛荒现象普遍存在，这对于吕梁山区的土地利用和农民增收非常不利，抛荒地，是指在农村的土地未进行耕种，这些土地本来是利用起来进行春种秋收的，但是由于各种各样的原因农民或主动或被动放弃耕种而导致的耕地处于闲置或者是没有进行充分利用，有的甚至直接荒芜的状态。解决耕地抛荒问题是吕梁山区当前的重点工作之一，尤其是在全面实现乡村振兴的背景下，如何让吕梁山区耕地有效合理利用，如何通过耕地适当增加当地农民收入是亟待解决的大问题，因此，笔者将通过对吕梁山区耕地抛荒的原因进行分析研究，探讨如何解决吕梁山区耕地抛荒问题并给出合理的建议。

2 吕梁山区耕地抛荒的主要原因

为了了解吕梁山区耕地抛荒的主要原因，该研究运用文献资料法及典型的抽样调查方法等，选取一个具有代表性的耕地抛荒研究区域——宁武县西马坊乡，分析吕梁山区耕地抛荒的现状及原因，由于疫情原因，通过网络问卷调查的方式，回收32份有效问卷，总结其主要原因有以下几点。

2.1 外出务工比在家务农收入高外出务工比在家务农收入高是绝大部分农民选择放弃耕种使土地直接抛荒的根本原因。能否增加收入是农民最关心的问题，农民心里都会算一笔账，某村民反映说一年种地收入不到1万元，这还是遇到风调雨顺年，要是遇到干旱少雨年，最多5 000元左右，外出务工的收入基本上是在家务农的4～5倍。农业种植的效益低，严重影响农民种地的积极性，现在农业生产的成本也在逐年增加，农民种地的收益却在下降。农民之所以放弃耕种了半辈子的土地，主要是因为农业生产的付出和回报不成正比。当前经济飞速发展，农民的消费水平也在逐年提高，除了必需生活、生产资料支出，还有的家庭在子女教育上也是需要一大笔支出，而且农民在娱乐、休闲等精神层面的支出也不少，单纯地靠种地很难维持生活。这直接促使绝大部分农民放弃土地，外出打工。

当问及“您认为外出务工与在家务农，哪个收入更高？”时，西马坊乡的调查对象81.3%的农户认为外出务工收入比在家务农收入高，因此他们选择放弃耕种，外出务工，这直接导致乡里的“劳力荒”及耕地抛荒，但是大部分的农民也没有完全放弃全部土地，因为在城市打工也有失业风险，所以基本上留下妇女及年长者守护着可以维持家里生计的少量土地。18.7%的农户认为在家务农收入高，据调查，这些基本上是难以走出农村的年长者，靠自己的苦力艰难维持生计，守护着可以让他们吃饱饭的土地。

由表1可知，53.1%的人认为农业生产成本高，收入过低；31.2%的农民认为外出务工收入比较高，可以有效改善家里的生活；12.5%的农民认为农民没有什么就业机会，除了耕地，在村里没法通过其他方式来增加收入，才选择外出打工补贴家用；还有3.2%的人认为外出打工可以提高收入，提高自己的社会地位。

表1 农民宁愿抛荒耕地外出务工的原因Table 1 Reasons why farmers prefer to leave their wasteland for work

由表2可知，关于“您家附近就业机会多么？”问题上，2人认为就业机会比较多，占比6.2%。据了解，这部分人常年在家附近打零工，时间上不稳定，打工周期也比较短；共性问题就是劳动力廉价，收入低在家是。为了离家近方便照顾家里的老人孩子；10人认为就业机会不多，15人认为就业机会很少，基本没啥就业机会，总共占比78.2%，9.4%的人认为就业机会一般。由此可以看出，西马坊乡偶尔有些零星的就业机会，对人员需求量也不大，几人就能满足，绝大部分人没有就业机会，只能选择外出务工，这直接导致大量耕地被抛荒。

表2 西马坊乡附近就业机会调查结果 Table 2 Survey results of employment opportunities near Ximafang Township

2.2 农业生产条件限制导致的耕地抛荒宁武县西马坊乡的农业整体发展十分落后，农业生产条件较为薄弱，不论是在自然因素方面，还是在社会因素方面，每个家庭在农业方面的收入低，农业本身处于弱势地位，单纯依靠种地，很难解决一家人的生产和发展问题，所以大量农村人外出打工等，家里耕地缺人耕种导致耕地抛荒。尤其是吕梁山区北部气温冷凉，无霜期短，海拔高，土层薄弱，土壤贫瘠，有些15°～25°及25°以上的土地是很难使用现代化耕种技术，有的土地比较分散、偏远，光靠人力是难以维持耕种，无奈只能抛荒。吕梁山区大部分区域的村镇都是山大沟深，交通不便利，基本是靠天吃饭，水利设施薄弱，抵御风险灾害的能力低，耕种受自然条件限制程度大，这极大地增加了农业生产的收成风险，极大地影响了农民的耕种积极性，农民不愿意种地，导致耕地抛荒。西马坊乡农业种植的自然灾害频繁程度统计，结果见表3。

从表3中可以看出，在访问的32人中，7人认为西马坊乡自然灾害发生非常频繁，占比21.9%；18人认为发生灾害较为频繁，占比56.3%；5人认为发生灾害一般，占比15.6%；还有6.2%的农户认为很少发生自然灾害。不过还是能从调查结果看出西马坊乡发生自然灾害的频率相对比较高，这是一项不可控的自然因素直接影响农业的发展进而导致耕地抛荒。

表3 西马坊乡种植自然灾害频繁程度Table 3 Frequency of planting natural disasters in Ximafang Township

根据调查，发现村民住宅到耕地的距离对耕地抛荒有一定的影响，结果见表4。

表4 村民住宅到耕地的距离Table 4 Distance from villager’s residence to cultivated land

由表4可知，从村民住宅到耕地的距离来看，在调查的32人中，7人认为住宅到耕地的距离非常远，占比21.9%；17人认为住宅到耕地的距离较为远，占比53.1%，比例过半；6人认为住宅到耕地的距离一般远，占比18.8%；也有人认为住宅到耕地的距离不远，占比2.0%。通过进一步的调查发现，这部分人的土地主要集中在自家宅基地附近，都是一些留在家乡务农的老人，距离比较远的土地早已经放弃耕种，只在力所能及的范围内耕种一些可以满足家里口粮供应的土地，其余的都无奈抛荒。

关于当地气候条件，31人认为气温较低，降水量较少，所占比例为96.9%，也就是基本上都认为当地的气候条件比较不适宜耕种。众所周知，吕梁山区主要是旱地，干旱少雨，十年九旱，水资源严重短缺，截至2020年末全省耕地面积386.17万hm2，其中，旱地280.966万hm2，占耕地面积的72.76%； 2020年，山西省平均降水量为561.3 mm，全省水资源总量为115.15亿m3，全省人均水资源占有量329.8 m3，仅占全国人均占有量的15.06%。自然条件的限制直接影响耕种的产量和质量，长期导致粮食无法卖出好的价钱，严重打击当地农民耕种的积极性，农民开始抛荒一些海拔高、土壤条件差、离家远、收成不行的土地，时间久了，就形成了大量的土地被抛荒。

2.3 土地流转机制不健全土地流转机制不健全，严重制约着土地流转。村里的农民基本上祖祖辈辈是种地的，大部分村民思想传统保守，土地可以说是农民的命根子，轻易不会转让出去另作他用，外出务工的农民大部分在城市打工有着不错的收入，即使是不依赖土地也不太愿意甚至是不敢把土地流转出去，他们顾虑万一哪天在城市失去了就业机会或者年纪大了，还可以回到农村种地，耕地即使是抛荒多年完全闲置，也要握在自己手里才踏实，土地就是这些务工人员心里的保障和退路。少部分村民会把土地交给亲戚或者好友耕种，但是权属还是在自己手里，秋收时获取一些粮食即可。土地流转在农民这里行不通的根本原因就是农民没有理解什么是土地流转，其实土地流转是流转土地的使用权，拥有土地承包权的农户将自家土地的使用权转让给一些承包商或者其他愿意承包的农户，承包权还在农户自己手里，转让的仅仅是使用权，农户对土地流转的误解、理解不全面，以为土地流转后耕地就不是自己的了，这直接导致农民宁愿把大量耕地闲置，也不愿意流转给他人经营。吕梁山区山高沟深，海拔高，坡耕地占比大，耕地碎片化，基本上一家的土地分散在村里的各处，很少集中连片，这也让土地流转难以实施。

3 解决耕地抛荒问题的对策

3.1 积极引导农村土地流转当前，迫切需要解决的问题就是在农民中大量地宣传土地流转是怎么回事，解释清楚土地的所有权、承包权、使用权三者的关系，消除农民心中对土地流转的疑惑和不理解，当地政府因地制宜地颁布适合每一个村的土地流转政策，让农民在土地流转的时候有据可依、有法可依，出现纠纷时可以提供最直接的原始证据。加强农民的利益保障，按照依法、自愿、公正的原则，让农户将常年抛荒的收益为零的土地有偿流转使用。过去传统的粗放型经营土地已经开始慢慢阻碍农业经济的发展，只有将农村散户的碎片化土地集中起来，正确引导，适当流转，才能实现农村耕地的规模化经营，助力乡村振兴。土地流转的实现途径很多，包括引导农户转包或者出租或者土地入股等多种方式。

3.2 完善农业政策补贴制度对于大部分外出务工的农民来说，放弃耕种也是一种无奈选择，首先当地政府要积极落实强农惠农政策，每年给愿意种地的农民提供良种、种猪种养、种植相关的农具、农药及一些现代化的播种收割机器，提高农业基础设施，并且适当给予种地补贴，让农民在家务农也可以解决一家人的生计问题，提高了农民对农业生产的积极性，愿意返乡种地的农民就会越来越多，在家门口就可以挣钱，不再需要背井离乡外出务工。这样不仅使荒废的耕地复耕，还可以解决水土保持问题及生态环境问题。“三区人才”支持计划科技特派团要真正落实到位，服务到位，能够深入农村基层，开展创新创业、技术指导和培训等工作，及时解决农业关键技术问题和技术需求难题，提高当地农民种地的技能，提高当地农业生产水平，进而促进乡村农业发展，让农民真正实现创收。

3.3 发展特色农业，提高农民收益吕梁山区种植以杂粮为主，当地气候和环境适合种植杂粮，不过大部分农民都没有实现规模种植，基本上是为了满足自家需求，因此，要提高农民对杂粮优势的认识，并扩大规模种植，发展高产、优质、绿色的杂粮，调动当地农民种植的积极性，充分利用现代网络技术进行包装销售，比如当前比较流行的直播销售，只要产品质量好，不怕没有销路，这样既可以提高当地的影响力和外界的认知度，又可以解决耕地抛荒问题，提高农民收入。