魏丽莉

(中共青岛市委党校科研部,山东青岛 266071)

2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动构建减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”[1]。在新冠肺炎疫情期间，习近平总书记统筹疫情防控和经济社会发展，先后赴陕西、宁夏、吉林、安徽等地考察调研时进一步指出，要“推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”，并且对这项工作做出专门的指示。2020年12月16日，中共中央、国务院颁布了《实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，对脱贫攻坚和乡村振兴这两大战略的有效衔接做了周密、详细的顶层设计和制度安排。深刻认识把握巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的必要性、紧迫性，全面把握二者之间的内在逻辑关系，重点内容，对推动乡村振兴走向深入，实现共同富裕的社会主义现代化强国战略具有重大而深远的意义。

1 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是社会主义现代化强国战略的基础性工程

1.1 是扩大内需，构建以内循环为主的国内国际双循环新发展格局的客观需要2008年金融危机以后，世界经济陷入衰退，发达国家年均只有2%左右的增长速度。我国自2012年经济进入新常态后，2012—2019年年均只有6%左右的增长速度，2020年的疫情更使得原本低迷的经济雪上加霜；与此同时，我国自2000年加入世贸组织后，利用国内劳动力资源优势和国际大市场，形成了资源和市场“两头在外”“大进大出”“世界工厂”式的以外循环拉动经济增长的模式变得不可持续[2]。在此背景下，充分利用国内超大规模的市场优势，扩大内需，构建以国内大循环为主国内国际双循环新发展格局就显得尤为必要。扩大内需，一方面要促进国内产业结构持续升级，另一方面要扩大国内投资和消费；而包括贫困地区在内的广大农业农村地区基础设施薄弱，历史欠账较多，公共服务缺乏，农民群众收入水平低，正是扩大内需、扩大国内大循环的主战场。

1.2 是补齐社会主义现代化强国战略的最大短板的必然要求巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接是由我国“三农”面临的形势和任务决定的。脱贫攻坚只是补齐了全面小康的短板，但总体上来说，我国脱贫水平是比较低的，即便是已经脱贫的贫困村、贫困户，同一般普通的村庄、全国平均水平农户的收入状况相比还有一定的差距，广大农业农村地区同城市工业相比发展滞后，城乡发展不平衡不充分依然是建设社会主义现代化强国战略部最大的短板。突出表现为我国就业结构转型滞后于产业结构转型，常住人口城镇化率大于户籍人口城镇化率，土地城镇化快于人口城镇化，城乡居民收入差距尚比较大，农民收入中工资性收入连续多年高于经营性收入，村庄不断的分化与消失等诸多经济结构、城乡产业、人口、收入等结构性差距[3]。越来越多的人离开农业、离开农村，农业越来越成为一个无利可图的行业。倘若农业强、农村美、农民富的乡村振兴图景无法实现，社会主义现代化强国战略将是一句空话。

1.3 是实现共同富裕的社会主义本质，走中国特色社会主义乡村振兴的必由之路早在20世纪80年代末90年代初邓小平同志就将“消灭剥削、消除两极分化、实现共同富裕”作为社会主义的本质要求。改革开放后的前40年我国在持续解放生产力、发展生产力的基础上，把经济总量提升到世界第二，进入高质量发展的社会主义新时代，如何切分好蛋糕，更好实现公平发展，让发展成果惠及更多人民的收入和财富分配问题成为当前乃至今后一个时期要解决的重要问题。当前，我国基尼系数已经超过0.4国际安全警戒线，劳动报酬在收入分配中所占份额呈下降趋势，城乡居民收入差距、东西差距、行业差距、国有企业和非国有企业差距等收入和财富分配领域的差距和不公平问题日益凸显。2020年召开的党的十九届四中全会把共同富裕摆在更加突出的位置，党和国家将浙江省作为共同富裕示范区，实现包括脱贫户在内的广大农民群众的共同富裕，正是中国特色社会主义的显著特征，也是中国特色社会主义乡村振兴的必由之路。

2 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接逻辑关系

脱贫攻坚、精准脱贫与乡村振兴既有联系又有区别，存在媾和与交叉[4]。二者都是国家重大战略，都是为了实现共同富裕，最终目标是实现社会主义现代化强国。脱贫攻坚弥补了乡村振兴最突出的短板，是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴是全面脱贫的接续，是对脱贫攻坚成果的巩固和提升[5]。如果说在社会主义现代化强国这场百年接力中，前半场解决了温饱问题，实现了全面小康，全面小康的重要标志就是脱贫攻坚取得全面胜利；后半场则要实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴，这是社会主义现代化强国战略的重要标志。脱贫攻坚具有局部性、短期性、突击性、紧迫性和特殊性，而乡村振兴则是一场全局性、综合性、渐进性、系统性、持久性的战役[5]。

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接需要多领域、多视角、多层次来看(表1)。从时间上看，脱贫攻坚，精准脱贫从2013年习近平总书记在湖南十八洞村首次提出“精准脱贫”开始到2020年脱贫攻坚取得全面胜利，再加上5年过渡期，乡村振兴则是从2017年党的十九大提出到2050年全面实现强国战略，期间以2035年为一个时间节点分“三步走”实现。当前正处于脱贫攻坚和乡村振兴全面对接、协同共进的时期，也可以叫作过渡期或交汇期。脱贫攻坚的重点或总要求是贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平。“不愁吃、不愁穿、义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，最终目标是现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。乡村振兴的重点或总要求是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等5个方面要求，最终实现农业农村现代化。脱贫攻坚的对象是贫困地区建档立卡贫困户、贫困村、贫困县；而乡村振兴针对的是整个农业农村区域发展；在贫困瞄准或解决的问题上，脱贫攻坚是解决绝对贫困，乡村振兴是解决相对贫困[6]。就具体政策内容与措施来讲，脱贫攻坚与乡村振兴也有明显不同(表2)。

表1 脱贫攻坚与乡村振兴的多维度观察Table 1 Multidimensional observation on poverty alleviation and rural revitalization

表2 脱贫攻坚与乡村振兴的内容与措施Table 2 Contents and measures of poverty alleviation and rural revitalization

3 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重点内容

3.1 把握一个原则：平稳过渡、有序转型明确过渡期的重点任务。中央已经明确巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡期为5年，在5年过渡期内，实行“四个不摘”——摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管[7]，要保持已有帮扶政策和手段的连续性和稳定性。过渡期内要将防止返贫任务重、持续发展基础弱、区域相对集中、困难交织叠加的150个乡村振兴重点帮扶县作为重点，强化政策倾斜，聚焦持续发展。完善返贫动态监测和帮扶机制，对于深度脱贫地区，脱贫时间比较短、脱贫效果不稳定的脱贫户，因病因灾因意外事故等刚性支出较大，受疫情影响收入大幅度缩减导致基本生活出现严重困难，定期检查，重点监测其收入支出状况，坚决守住不发生规模性返贫的底线。持续巩固好“两不愁三保障”成果。做好易地扶贫搬迁群众稳定增收、安置点社区治理、搬迁群众权益保障等后续工作，促进搬迁群众稳得住、有就业、能致富，融入新社区。同时加强扶贫项目资产的管理和监督[8]。

分阶段分步骤梯次推进。对部分基础条件比较好，已经具备条件的地方要先期向乡村振兴过渡，不具备条件的地方在持续做好贫困地区和欠发达地区基础设施、公共服务等工作后，等条件成熟以后逐步向乡村振兴过渡。科学评估、调整优化完善现行脱贫政策。脱贫攻坚的各项政策措施是在消除绝对贫困，全面建成小康社会的背景下提出来的，解决的是现阶段发展中的贫困人口、地区脱贫问题。乡村振兴关注的整个“三农”问题，范围和对象明显扩大。因此，需要对原有的脱贫政策进行科学评估、调整优化完善。对在脱贫攻坚过程中创造的经过实践检验有效的政策，如组织领导、社会动员、监督检查、考核评估等可以直接为乡村振兴提供借鉴；对于基础设施、公共服务、人居环境整治、扶贫公益岗位、控辍保学等政策措施，可直接纳入乡村振兴的常规性政策中；对于易地搬迁扶贫等政策，需要做好后续扶持工作，资金和政策支持需延长一段时间；对于产业扶贫、科技扶贫、就业车间等措施，调整升级后纳入乡村振兴产业发展规划、一些常规性政策中，对于社会保障兜底、健康扶贫等措施，改造完善后纳入统一的社会保障体系；对于一些已经完成历史使命的，如易地扶贫搬迁、危房改造等可以适时取消[9]。

3.2 促进四个方面有效衔接

3.2.1理念衔接。脱贫攻坚精神是推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的精神财富。习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上提到，在脱贫攻坚过程中，人们创造了“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、不负人民”脱贫攻坚精神。“脱贫攻坚”精神是党的性质宗旨，“以人民为中心”发展思想的重要体现，也是其重要内容之一。在脱贫攻坚涌现出来的广大楷模和先进人物，如黄文秀、张桂梅、毛相林、黄大发等事迹感人，精神感染着国人，更有1 800多名扶贫干部牺牲在扶贫一线。乡村振兴在难度、深度、广度上不亚于脱贫攻坚，在乡村振兴阶段，更是要弘扬、发扬这种精神，在强国富民的道路上让包括贫困地区的广大的农业农村地区共享社会主义现代化建设成果，让农业劳动生产率同工业劳动生产率同步增长，城乡居民收入、公共服务均等化。要通过更加务实奋进、改革创新的工作作风推动乡村振兴走深走实，最终取得全面胜利。

3.2.2规划衔接。坚持规划引领，科学谋划脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。脱贫攻坚时期，为完成某个专项减贫任务，国家专门制定了专项减贫规划，如《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《“十三五”交通扶贫规划》《集中连片特困地区、深度贫困地区交通扶贫规划》等，这些任务都是截至2020年，脱贫攻坚任务完成以后，要把巩固脱贫攻坚和新减贫战略纳入“十四五”规划和乡村振兴第二个五年规划，如第一阶段乡村振兴规划起止日期是2018—2022年，2023年以后的乡村振兴规划将减贫战略纳入进来，要在项目建设，行动方案，资金安排、产业布局等方面做出目标明确、思路清晰、先后得当、措施具体的安排。同时加强规划的技术指导，提升规划的科学性和有效性。

3.2.3体制机制衔接。借鉴脱贫攻坚形成的领导体制和工作机制，丰富完善乡村振兴体制机制，激活市场、主体和要素活力[10]。脱贫攻坚形成的“党政首长负责制”，“中央统筹、省总负责、市县抓落实”工作机制[11]，“五级书记抓扶贫”都可以继续为实施乡村振兴所用。要落实县委书记是乡村振兴一线总指挥，省区党委和政府每年向党中央、国务院报告乡村振兴进展情况等举措，确保乡村振兴常抓不懈，久久为功。脱贫攻坚形成的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合，互为支撑的大扶贫格局，东西部协作，党政机关定点扶贫、广泛调动社会各界参与扶贫开发等机制，可以继续为乡村振兴提供有力支撑。在驻村帮扶上，中央已经明确驻村工作队和驻村第一书记的政策继续实施下去，时间也延长了，要将乡村振兴作为锻炼干部的主阵地。在考核机制上，建立市县区党政班子和领导干部推进乡村振兴绩效考核制度，考核结果可以直接作为干部任用、选拔的重要标准。在脱贫攻坚中使用的第三方考核评估脱贫攻坚绩效的机制也可以直接为乡村振兴使用。

3.2.4政策衔接。强化巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有机衔接的制度供给。财政投入政策方面，完善财政支持巩固脱贫攻坚和乡村振兴投入稳定增长长效机制。在保持财政投入政策总体稳定的前提下，合理安排财政投入规模，优化支出结构，调整支持重点。要统筹整合脱贫攻坚资金和乡村振兴资金，加强财政资金统筹使用，要从预算编制环节真正实现乡村振兴资金整合。金融政策方面，要继续发挥再贷款作用，现有再贷款帮扶政策在展期期间保持不变，进一步完善针对脱贫人口的小额信贷政策。土地政策方面，在过渡期，新增建设用地计划指标优先保障巩固拓展脱贫攻坚和乡村振兴用地需求，还需要专项安排脱贫县年度新增建设用地计划指标。要不断拓展增减挂钩政策内涵和适用范围，支持巩固拓展脱贫攻坚成果。在东西部协作和对口支援框架下，在有利于发挥区域资源禀赋、合理分工协作的基础上，对现行土地计划利用政策进行调整完善，继续开展增减挂钩结余指标跨省域调剂。人才智力支持政策方面，脱贫攻坚期间，教育、医疗、卫生、科技、综合保障等社会各项人才智力支持，要继续延续，建立健全引导各类人才服务乡村振兴长效机制。继续实施农村义务教育阶段特岗计划、中小学幼儿园教师国家级培训计划、银铃讲学计划、乡村教师生活补助政策，优先满足脱贫地区和乡村振兴重点帮扶县对高质量教师的补充需求。要鼓励和引导各方面人才向国家乡村振兴重点帮扶县基层流动[9]。

3.3 实现三个方面的转变

3.3.1从政府投入为主转向政府与市场有机结合。脱贫攻坚期间，各种资源、资金、要素是以政府投入为主，乡村振兴阶段，要转向政府与市场有机结合，重点是探索建立“输血到造血”，激发群众内生动力长效机制。要在土地、金融、数据、人才等领域发挥市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用。全国城乡融合示范区要在集体经营性建设用地与国有土地同等入市、农民宅基地有偿退出，生态产品价值实现等方面重点突破；推动脱贫攻坚政府投入为主转向政企银保相结合、更多依靠金融资本市场融资；加快建设数字乡村，发展互联网+农业，推动更多物联网、区块链等在乡村实现应用场景转换。

3.3.2从突出到人到户转向推动区域发展。脱贫攻坚，精准脱贫主要针对建档立卡贫困户，乡村振兴阶段，针对的是一个村庄、一个产业，重在推动整个镇域经济、县域经济发展。要突出县级主体作用，把县域作为乡村振兴的主战场，推动人口布局、产业布局、教育资源、行政管理、财政投资、治理权力下沉到县域，加强县域资源配置。如鼓励劳动密集型产业向县域配置，让农民就地城镇化；要充分向县级赋权，推广省直管县体制；下放行政审批权、经济管理权限、人才使用权限到县级。把乡镇建设成为区域社会治理中心、服务中心和经济中心。

3.3.3从集中资源支持脱贫攻坚转向全面推动乡村“五大”振兴。脱贫攻坚通过产业扶贫、就业扶贫等促进贫困人口收入增长，摆脱贫困，乡村振兴重点是产业振兴。由于时间紧任务重，受劳动力素质文化等因素影响，脱贫攻坚在短期内发展了一批技术含量比较低的初级农产品生产、劳动密集型非农产业(如各地扶贫车间)。下一步，要在巩固已有订单农业的基础上，电商农业、持续加大贫困地区、农村区域科技服务支持力度，加大农村实用人才带头示范培训，加大产销对接力度等基础上，健全贫困地区、欠发达地区农民收入稳定增长的长效机制，建立贫困地区与低收入人口长期受益并有利于能力提高的利益联结机制。推动乡村产业振兴关键在于推动农业一二三产业融合发展，建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，形成完整产业链体系，逐步提高农业发展质量、效益和竞争力。要做好包括家庭农场、农民合作社等在内的新型农业经营主体的培育和发展。要加快完善乡村治理体系，推动村庄人居环境整治，加快乡村精神文明建设，加强乡村基层组织建设，发展壮大集体经济，推动生态、文化、组织等乡村全面振兴[12]。