□文/吕嘉琦 付 航

（哈尔滨商业大学 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 地方政府债务作为国家治理重要的一环，影响着我国财政金融的健康运作和稳定发展。大规模的举债给地方经济的发展和政府财政正常运行埋下巨大的隐患。本文基于我国地方政府债务实施现状，明确提出现阶段地方政府债务隐含的问题，并提出化解措施。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，既要“完善债务风险识别、评估预警和有效防控机制”，又要“稳步扩大债券市场规模，丰富债券品种”。地方政府债务如若举债适度，合理使用则会促进经济发展；反之，则会危及地方发展。“十四五”时期，在新冠肺炎疫情全球大流行的冲击下，我国经济环境低迷下行。政府为促进地方经济增长和社会发展，加大了基础建设和公共事业的投资，导致财政支出增多，收入减少，政府债务情况不容乐观。截至2021年末，财政部披露全国地方政府债务余额30.47亿元，对比2020年末和2019年末全国政府债务余额25.66万亿元及18.46万亿元，可见政府债务的规模每年都在递增。债务风险随着地方政府债务规模的增长逐渐凸显出来。其中，显性债务，我们可以通过数据量化其结果，但那些难以摸清底细的隐性债务，由于监管缺位，就难以确切统计。这不仅不利于政策目标的实现，还会削弱债务偿还能力，也为提前预判和防范风险带来了极大的阻碍。为了解决债务问题，防范化解债务风险，我们需要采取措施积极应对。

第十三届全国人民代表大会第五次会议批准《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》，报告中提出为了有效防范化解风险，今年地方举债额度再度下降，专项债监管继续完善以提高资金使用效率，而遏制隐性债务增长“红线”不变，存量隐性债务更注重“有序化解”，防范“处置风险的风险”。2022年全国审计工作会议指出，2021年各级审计机关共完成对18个省及所辖36个市县的债务审计工作，推动举债的规范化，提高专项债使用效率。由此可见，政府审计在控制地方政府债务风险、揭示和发现违规问题中充分发挥了自己的监督职能。目前，债务审计的重点依旧集中在审计对象及方法上，难以为实务开展提供有效的理论指导支撑，政府债务审计实践亟待改进。本文拟在分析政府债务审计面临的问题，从扩大审计范围、创新审计思路、深度挖掘隐形债务等方面提出解决策略，进而加强政府债务审计监督职能，为缓解政府债务风险，加速新型地方政府债务治理机制的建立提供保障。

一、地方政府债务审计实施现状

我国经济在近十年间保持高速稳定发展，不仅如此，地方政府债务也展现出高速增长的状况。早在2011年、2012年和2013年，审计署就按照党中央、国务院的要求在科学定义和分类基础上对地方政府性债务实施了三次全方位审计工作，客观、真实地向党中央、国务院和社会各方面报告了地方政府性债务金额和存在风险程度，披露政府债务存在的问题。为了使得政府债务审计工作得以顺利开展，弥补债务审计政策上的漏洞，地方政府债务审计作为防控财政风险的安全员，在政府债务管理风险的识别和判断上，以及问题的揭露和资金使用绩效等方面都发挥了重要的作用。虽然各级政府和审计机关积极开展债务审计工作，出台了很多政策，但是随着经济的发展，政府债务的种类、形式和构成都在不断变化，政府债务审计的风险防范体系还不能完全跟上政府债务形势的转变。

（一）审计覆盖面广且项目数量多，但审计的工作内容具有倾向性。从地方政府债务审计工作的覆盖范围来看，审计覆盖范围都十分广泛，均涉及到31个省份。2011年审计工作业务范围覆盖至三级政府，2013年包含五级政府，从中央到省到地级市、县、乡镇。审计署集结审计队伍，对全国的债务进行大规模的摸底工作，2013年涉及到的项目数为73万个，几乎为2011年的两倍。足以显现出党中央、国务院对规模庞大的地方债务问题的重视程度。但同时，审计的工作内容主要关注的还是债务的合法合规性，揭露的问题多集中于债务发行中存在的违规现象，例如地方政府违规提供担保、融资平台违规发债、违规向单位职工或社会公众集资等。此外，审计工作的着力点应置于债务资金使用管理的异常情况及其产生的经济效益，对地方债风险防控加大力度，为进一步增强债务管理责任，应尽快落实风险预警及化解机制的建立，实现可视化监控管理工作。

（二）审计重点逐渐向隐性债务转移，但审计机制和路径有待优化。2013年，第二次全国地方政府债务报告中运用了大量的文字去报道地方政府债务中形成隐性债务的违规现象。地方政府隐性债务的审计工作自2018年8月起由国家审计署指导全方位深入开展，大多数省市区扎实推进隐性债务审计全覆盖，致力于消除隐性债务存量。2019年，胡君泽在十三届全国人大常委会第十五次会议上报告了关于2018年度中央预算执行和其他财政收支审计问题整改情况，其中存量隐性债务未制定化解措施的地区也已制订补充方案。隐性债务审计工作自此次会议后进入了新阶段。从审计重点的转移可以看出我国对化解地方政府隐性债务的决心，深挖地方政府违规发行隐性债务，妥善防范隐性债务风险也会是今后审计工作的重点。然而，如何进一步优化当前隐性债务的审计体系是我们亟待解决的问题。我们可以在现有的地方政府债务管理机制基础上，对已形成的隐性债务进行全方位摸排核查，准确评估债务风险，精准把控审计思路模式及审计内容重点。

（三）审计结果应用不断加强，但债务信息披露较为保守。根据各级政府披露的债务审计工作报告可见，债务审计工作以理清我国地方政府债务结构为基础，运用数据分析债务风险、揭示地方违规举债的形式，积极落实问题整改和推进经济和社会发展，带动债务审计工作走入规范化管理。债务审计成果除了本级政府使用外，还为债务审计顶层设计提供参考，在推进债务审计模式创新和体制改革上发挥了重大作用。审计结果应用的范围和深度不断加强，是当前债务审计工作成果的体现，也为以后的债务审计工作奠定了基础。审计结果公开是审计接受监督的重要方式，但是由于地方债务审计信息的涉密性和敏感性，其结果公开需要考虑的利益因素较多。在三次全国性债务审计后，债务审计信息公开得到了有效的执行，但此后地方各级政府开展的涉及债务问题的常规审计和专项债务审计，其结果公开的比例明显下降，公开信息内容也逐渐减少。因而，今后如何做到和做好审计结果公开是进一步加强审计结果应用的关键问题。

二、当前地方政府债务审计面临的困境

（一）地方政府债务的复杂程度高。当前，还处于新冠肺炎疫情防控时期，我国政府通常采用发放地方债的方式帮助当地政府经济的复苏。但是，地方政府债务本身复杂程度高而且涉及部门广泛。这无疑给审计工作人员带来不小的挑战。主要分为两个方面：一方面需要注意的是地方政府债务覆盖领域多，包括建设、交通、水利、住房、法律等各个方面，同时还包括了基础公共设施建设以及债务资金如何安排、管理以及偿还等方面。不同领域所涉及到的审计事项都有不同的特点，不同债务对象所运用到的审计方法也是不同的。另一方面地方政府债务审计对象涉及多个单位和部门，债务资金的投放和使用的执行涉及到政府部门也是不尽相同，同时还会涉及到企事业单位，使审计的工作量和工作难度在一定程度上都有所增加。另外，由于隐性债务本身具有较强的隐蔽性，同时隐性债务源头问题较多，涉及多种融资手段，并且规模不容小觑，在具体审计过程中就更需要审计人员投入更多的时间和精力来面对相关隐性债务并对此进行甄别。

（二）审计取证方式落后且审计结果披露不及时。由于我国地方政府债务审计工作处于起步的阶段，债务审计还没有形成一套完整的工作体系，因此审计的方式方法依然局限于传统的审计方法。但是，我国地方政府债务的发展却十分迅速，债务种类、债务形式以及债务构成都不断地发生改变，相比之下，运用手工查账等传统的审计方法所获取到的审计证据可能并不是适当充分的，大多数情况下发现的问题可能仅仅只是表层的问题，地方政府潜在的隐形债务难以被发掘，使得债务审计失去了意义。

地方政府债务由于其在自身特殊性，在某种层面上来说属于国家机密，导致其审计结果披露并不及时。首先，我国有句俗语“家丑不外扬”，地方政府债务正反映了这种思想，因此各地政府在某种程度上不愿意公开自己存在的问题，阻挡了审计结果的公开。其次，一些债务审计项目可能含有国家机密，并不方便向社会公开。最后，倘若对审计结果进行披露，地方政府在债务问题中存在的诸多问题就会曝光，容易在社会引起广泛的讨论。而就地方政府债务审计来说，审计人员对审计结果进行披露，可以促进地方政府和机关提高工作质量，同时受到公众的监督，也可以及时地发现问题并进行整改，因此对审计结果进行披露有利于地方政府债务审计的发展。

（三）审计人力资源与债务审计规模和范围不匹配。社会飞速发展的同时，融资模式也不断地改变，形成地方政府债务的方式也不断变化，所以审计人员需要关注的事项也就大幅度的增加，需要不断学习有关债务审计方面的知识来提高自己的知识储备量。但是，我国审计机关还没有成立专门的债务审计的队伍，债务审计的工作也是最近几年才得到重视。审计资源的不足使得审计工作不能很好地跟上债务发展的节奏。比如，看似不同类型债务其背后是否具有一定的关联，体制内是否存在问题等，审计人员并不能给出准确的答案。这就使得地方债务审计难以发挥其本身的效果。

由于地方政府债务本身复杂程度高的特点，审计范围为了和债务相适应，导致了审计范围的广泛，同时由于债务种类多且繁琐，目前我国审计机关的相关工作人员无论是在规模上还是工作能力方面都与地方政府债务审计所要求的条件不符合，这就导致了不能胜任有关该项目的工作。

三、解决对策

如何完善地方政府债务审计，提高审计的效率和效果是现在要着手解决的问题。在审计工作中，我们应做到如下几点，首先，审计人员应该对地政府经济状况和债务状况，重视政债务机制建立情况进行初步的了解，并进行宏观定性；其次，根据债务的规模和范围，清楚债务资金举借和债务的偿还渠道，对债务风险进行评估和审计重点关注的风险；再次，按照审计的工作流程对审计的对象、工作的主要内容和时间来划分审计阶段，确定审计的重点；最后，重点关注资金使用情况，深入挖掘，进行更加深入的分析。有关地方政府债务审计中存在的问题，本文认为可以从以下几个方面进行改进：

（一）扩大审计范围，提升预警机制。地方政府债务从最初的举借到最后的还款，包含“借、用、管、还”这四个方面，因此审计对这四方面要给予关注。首先，对“借”的审计，要重点关注“借债”的形成即关注举债行为是否符合相应的规定，存不存在变相举债从而导致隐性债务增加的问题，要做到站在源头去看待债务问题。其次，对“用”的审计，关注资金使用情况是审计的重点。在审计工作中，要查看债务系统内的显性债务使用是否有挂账的问题，造成资金搁置，发行的目的和使用结果是否一致的行为。再次，地方政府债务的管理机制对规范地方政府债务起到约束的作用，地方政府债务的管理对于政府的内部控制来说是一项有效的举措。应重点审查政府的债务控制机制是否符合规定，了解地方政府是建立的“举借、使用、归还”的地方政府债务管理机制是否得到执行，同时也要关注相关的管理制度是否存在纰漏。最后，对“偿还”的审计，应根据当地的经济实力以及财政收入和具体的债务总体存量进行计算，重点关注偿还能力。与此同时，整体债务还款计划的合理性、偿债高峰是否存在等细节也应该是关注的重点。检查政府的财政收入对于未来预期到期的债务是否能够满足。通过对政府偿还资金方面的审计，可以及时发现高危偿债的风险，审计的预警作用得到提升，促使地方政府可以提前对未来到期的债务风险进行化解。

（二）创新审计思路，及时披露结果。政府债务审计过程中，大多数情况下，地方财政部门都会存在漏洞，如数据不准确、政府债务管理不及时更新，更何况政府债本身具有隐蔽性的特点，这样就会导致政府债务管理系统中的数据不能客观完整地反映本地区政府债务的全貌，因此运用传统的审计思路所得出的审计结果可能不是公允的。为了改善这一问题，就需要审计人员创新审计思路，比如在审计取证方法，可以强化债务统计表的核对力度，多维度债务取证等方法，不在单一地依靠财政部提供的资料，同时审计人员也可以运用电子数据分析，这样可以提高数据的准确性，发现的问题也更加全面具体，从而提高审计的质量。2002年，我国开始实施审计公告制度，我国政府审计的发展又迈向了更高一级的台阶。但是，地方政府债务审计其审计结果的披露程度存在需要改进的地方。首先，审计结果应该及时进行披露，这样可以发挥人民群众的监督作用，在一定程度上可以对政府审计起到制约作用，使审计的质量得到提高。其次，虽然审计署是针对我国地方五级政府的债务情况进行审计，但是审计结果仅仅披露省级的债务审计情况，市（县）级的资金情况公众无法得知。如果披露市（县）级政府的审计结果，可以使审计结果更加透明，更有利于预防债务风险。

（三）深度挖掘隐形债务，加强审计人员培训。随着社会的发展，融资产品、融资平台也逐渐变多，地方政府可能会运用某些融资产品来实现借款的目的。一般情况下，地方政府利用融资平台进行违法的债务操作，该操作仅仅依靠债务单位的“壳”就可以完成。所以，审计人员要保持职业怀疑的态度，对债务单位的本身进行关注，检查融资平台是否存在资金使用异常的情况，若发生了使用异常的情形，要对可疑的融资产品进行更进一步的跟踪，同时可以选取恰当的审计方法进行更加详细具体的分析，从而更有利于发现和挖掘隐性债务，使审计的效果得到提升。

地方政府债务本身复杂程度较高，涉及的专业知识较多。同时，近几年新型债务不断出现，所涉及的理论知识也不断增加，审计人员应该精准地掌握地方政府债务审计的内容，了解地方债务的种类，能辨别出新型债务。因此，审计机关应该定期开展审计人员学习有关地方政府债务审计的专业知识和有关政府债务的政策，培训内容应该和国家出台的最新政策有所关联，使审计人员丰富理论知识的同时，在工作过程中视野也得到开拓，帮助审计人员对债务审计的目的和要求有进一步的理解，对债务审计的范围有更为深刻的认知，以便更好地推动债务审计的发展。