国内生态环境治理研究：发展历程、脉络转换与范式解读

2023-01-20李培欢

党政干部学刊 2022年12期

［摘要］生态环境治理已深入融入经济治理、政治治理、文化治理、社会治理各方面和全过程，是推动实现中国式现代化的内在要求。国内生态环境治理研究与社会发展结构、经济发展水平以及政策话语指向密切相关，经历了探索与建构、调试与开拓、创新与健全三个历史阶段，呈现着显著的中国特色。国内生态环境治理研究脉络经历了生态环境的发展方式和生态保护、生态环境治理中的体制机制创新、生态文明形态中的生态理性构建三重递进式转换，其研究范式可以分为基于治理模式、治理机制/制度、治理价值和治理场景四个方面。国内生态环境治理后续研究应从深化交流合作，促进学者、研究机构和学科间的互动和深入田野调查，选择多元研究方法等多方面入手，推动该研究的持续深入。

［关键词］生态环境治理；发展历程；研究脉络；研究范式

［中图分类号］D633 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2022）12-0024-07

党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须坚持生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。不断推进美丽中国建设，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求［1］。作为推进中国式现代化的重要组成部分，良好的生态环境不仅是最普惠的民生福祉，而且如何对其进行有效治理也成为推进国家治理现代化的应有之义。基于此，加大对生态环境治理现有成果的梳理和提炼，不仅是直接把握生态文明建设走向的可靠途径，同时是推进生态环境治理现代化研究的重大议题。

“生态环境治理”是一个较为宽泛、包容性强的概念，可将其看成由“生態环境”和“治理”两个概念共同组成。“生态环境”是指“某个空间范围内所有生态系统的总和”［2］，作为一种自然、经济、社会多维发展空间的综合体系，“生态环境”在人类的影响下已不再仅仅是原始的、纯粹的自然环境［3］。“治理”则是使用政治权威统一调配国家公共资源，通过多方参与到治理活动中，从而实现共同目标和国家利益最大化［4］34。因此，“生态环境治理”概念的本质就是在“治理”内涵的基础上，以推动生态文明建设为核心，以完善生态环境保护制度为手段，以在全社会树立生态文明观念为价值，在多方协商的基础上制定相应的生态环境治理政策，从而实现治理目标或效果的途径。具体而言，“生态环境治理”的主体可以是政府，也可以是社会组织、行业专家和普通民众，治理内容则包含了环境污染治理、区域生态修复和补偿、生态环境立法等一系列内容。

生态环境治理问题在国家政治生活中的地位日益重要，学术界对其探索和研究的热度也随之不断深入，研究主题和涉及领域十分丰富，文献发表数量不断上升。以中国知网（CNKI）中中国社会科学引文索引（CSSCI）文库为例，将专业检索表达式设定为“主题=（‘生态环境+‘治理）”进行检索，剔除非理论研究类文献后，得到相关文献条目为3147条。如此大规模的研究反映了国家对生态环境治理的高度重视，以及研究者对该理论问题的密切关注，对构建具有中国特色的生态环境治理体系和理论话语具有重大理论和实践意义。因此，从文献分析和文本挖掘的角度出发，对国内生态环境治理的相关研究成果进行总结展望构成了本研究的理论旨趣，本研究也试图为相关研究的深化创造边际贡献提供可能。

一、国内生态环境治理研究的发展历程

通过对当前生态环境治理重点文献的关键词进行分析，能够从历时态的角度梳理我国生态环境治理研究的发展历程。笔者根据国内生态环境治理研究的历史环境和时代使命，将我国生态环境治理的发展历程分为以下三个阶段。

（一）探索与建构：国内生态环境治理研究的初始期

新中国成立初期国家处于百废待兴的局面，为了集中力量尽快将我国从落后的农业国变为先进的工业国，提升人民生活水平，国家制定了以大力发展工业为主要目标的“一五计划”。虽然当时生态环境问题已部分凸显，但“吃饱饭”的紧要性远大于“生态系统服务保护”［5］。改革开放之后，国家对生态环境工作不断加强重视，1984年国务院召开第二次全国环境保护会议，指出环境保护是我国的一项基本国策，各地区、各部门都要充分认识环境保护工作的重要性。［6］伴随着改革开放的深度推进以及经济发展势头日益加快，1992年邓小平在南方谈话中提出了“发展是硬道理”的思想，要求将发展作为国家建设的第一要务，以经济建设为中心不放松。此后，党的几代中央领导集体在此基础上对这一思想进行了内涵阐释和实践发展，逐渐形成了“发展是第一要务”指导下的动态战略思想，强调以“发展”为核心，为我国如何建设中国特色社会主义指明了前进的方向，也为我国生态环境治理的方式及其路径提供了基本遵循。与此同时，“以经济建设为中心”的发展路径虽然客观上带动了工业化和城市化的快速发展，也带动了经济的迅猛增长，但这种高速发展的结果使得生态环境问题日益成为经济社会持续健康发展的制约性因素，导致生态环境“权宜性治理”［7］36的盛行。这一阶段国内生态环境治理研究的重点关键词是可持续发展、对策、生态环境、生态补偿和生态治理等，相关研究者针对我国生态环境的发展方式和治理对策展开研究，并将研究视野聚焦在以经济发展和产业协调为主基调的生态环境建设模式方面。

（二）调适与开拓：国内生态环境治理研究的发展期

2002年党的十六大明确提出，要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持节约资源和保护环境的基本国策。这反映了执政党对环境问题认识的转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过经济体制综合改革加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少的新型工业化路子”。随着改革开放的深入推进，我国经济体量和人口规模不断扩大，粗放式经济增长及其带来的结构性矛盾日益严重，人民对生态环境方面的要求越来越高，生态文明教育也不断在公众观念中强化，增强了公众的环境保护意识及其参与生态环境保护的自觉性。这一阶段国内生态环境治理研究的重点关键词是治理、生态文明、绿色发展以及环境NGO（Non-Governmental Organizations）组织的兴起，这表明了随着社会快速发展和公众参与意识的勃兴，各级党委政府不再是推动生态环境治理的唯一主体，多部门协同、多主体参与和多区域合作的新型生态环境治理模式，是坚持走绿色发展之路，实现生态文明治理的重要路径。

（三）创新与健全：国内生态环境治理研究的深化期

2012年党的十八大首次将生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，将“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标。顶层设计的政治话语为推动实现生态环境之美、社会环境之美与人文环境之美的辩证统一注入了强大动力，也为坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国提出了更高的要求和期待。这一阶段研究的重点关键词是美丽中国建设、生命共同体、新时代生态文明思想。这体现了在新的时代背景下，以习近平同志为核心的党中央对生态环境治理理论和实践认识的进一步深化，也推动了大量研究从“生命共同体”的高度认识生态环境治理之于国家治理现代化和人类文明延续的重要意义，以实现包含可持续发展、绿色发展、生态文明等要素在内的更高形态、更具内涵的“美丽中国”的奋斗目标。

二、国内生态环境治理研究的脉络转换

文献研究节点是分析同一时间（段）内相关研究聚落的重要参考指标。一般而言，文献研究节点越大，表明文献关键词出现的频次越高，也说明该主题词对本领域的研究具有较强的代表性。通过对既有文献研究节点大小的观察，可以了解不同时间（段）内某一研究领域的动态发展状况，以及研究领域之间的传承关系和发展脉络，进而形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展前沿的探测［8］12，是观察研究主题递进式发展态势的科学视角，有助于进一步分析我国生态环境治理研究的知识关联。

（一）生态环境的发展方式和生态保护

早期我国生态环境治理研究重点围绕生态环境的发展方式和生态保护建设等方面，并针对产业发展过程中带来的环境污染和破坏问题提出相应对策。例如1997年召开的党的十五大明确将“可持续发展战略”作为我国经济发展的战略之后，关于生态环境发展方式的相关研究便受到了这一政策话语的深刻影响。此外，在可持续发展理念的指引下，研究者开始对加强生态环境保护和建设进行探索，提出了产业协调发展和生态环境综合治理等对策，这也意味着生态环境问题逐渐受到决策者的重视。同时，由于这一时期受到“发展是第一要务”和“以经济建设为中心”等政策话语的影响，使我国生态环境治理逐渐形成基于“发展主义”的具有中国特色的（中央）政府强势主导发展模式［9］54，并在2003年前后形成较大的研究节点。

（二）生态环境治理中的体制机制创新

由于对生态环境治理认识的不断深化，越来越多的研究者开始关注生态环境治理中的体制机制创新问题。2006年中央出台“十一五”规划纲要，明确将京津冀区域发展问题列入规划纲要。京津冀一体化发展和区域协同治理中的生态环境问题被纳入研究之中，在2006年前后形成了关于这一研究主题较大的研究节点。此外，2005年浙江省出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿省份，此后多地针对生态补偿问题积极开展工作，研究制定了一些政策，为贯彻落实科学发展观和推动环境保护工作提供了地方经验和制度供给。2010年全国人大将研究制定生态补偿条例列入立法计划，生态补偿机制也逐渐成为我国生态环境治理的长效机制，这在全国生态环境立法方面具有个案的标杆价值。

（三）生态文明形态中的生态理性构建

随着改革开放步伐的不断加快，环境恶化问题进一步加剧生态系统危机，也带来一系列的治理难题，人民对生态幸福的追求逐渐成为新的历史条件下生态环境治理研究的重点所在。2012年党的十八大首次把生态文明建设提升到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，研究者围绕“生态文明”及“生态理性”等进行了系列探究。例如生态环境治理中的公众参与和地方政府间的生态环境协同治理，生态环境的“法律之治”如何替代“政策之治”等，相关研究促进了生态文明建设的法治化和规范化。2015年党的十八届五中全会将“绿色发展”作为事关我国发展全局的重要理念，进一步丰富和发展了习近平生态文明思想，研究者围绕“绿色发展”，着重对生态文明所蕴含的时代价值进行研究，形成较为显著的研究领域。2017年党的十九大报告首次提出“乡村振兴”战略，在生态环境治理方面，不少研究者开始围绕乡村振兴中的环境污染、环境保护以及绿色产业拉动乡村经济增长的效应等方面进行了探究，此类研究在2018—2019年形成较大的研究节点。

通过上述梳理能够看到，我国生态环境治理的研究重点始终与社会发展结构、经济发展水平以及政策话语指向密切相关，这不仅体现了决策者对生态环境认识的深化和重视程度的提升，也体现了我国生态环境治理研究所独具的中国特色。

三、国内生态环境治理研究的范式解读

随着经济社会的不断发展变化，国内生态环境治理相关学术研究也对应发生了旨趣转向，呈现为不同类型的研究范式。通过梳理文献，可从我国生态环境治理研究的理论视野、研究范围和研究对象等维度进行提取，以期对国内生态环境治理的研究范式进行归纳总结。

（一）基于生态环境治理模式的研究

首先，生态环境本身就是显著的公共物品，对生态环境的治理不可能建立在单线条或局域性空间内，而是需要多方良性合作，并从认知的协调统一、相关制度优化及利益协调等方面入手实现生态治理上的“集体行动”，以此克服由于“脱域”而导致的生态危机。而强调生态环境的区域协同治理，则有必要通过完善相关法规制度、增进区域间的共同利益和培育社会资本来进行区域生态环境的制度补给，如此才能促进区域生态环境协同治理的最终实现。其次，确保生态环境治理有效，公众的积极广泛参与是弥补政府生态环境治理失灵的必然选择。在公众环保教育和意识不断提高的社会背景下，公众参与已然成为实现生态治理现代化的内在要求。当前我国公众环境参与出现了从“运动式”迈向常态化、从边缘化迈向主体式、从形式性逐渐转变为实质性参与的转变趋势，推动了我国生态环境参与式治理的良性变迁。同时，公众参与环境治理的方式主要是以实践者和监督者两种身份进行的，需要内在的物质和理念基础以及外在的技术和制度基础作为公众广泛参与的前置条件，以此来推动公众参与生态环境治理的能力和效率。最后，生態环境治理的现代化必然以生态环境建设的法治化为前提。我国在生态环境法治化建设方面还相对薄弱，因此需要在对现行生态环境法治建设经验与教训深刻反思的基础上完善生态环境立法体系，提升生态环境治理体系和治理能力的现代化水平，建立生态环境诉讼与纠纷解决替代方式相结合的损害救济机制。在环保督察方面，则需要运用法治思维与法治方式将环保督察制度纳入法治轨道，实现“制度化督察”向“法治化督察”的转变，提升环境治理的刚性约束力度，建立完善的环保督察党内法规体系与国家法律法规体系，使环保督察权受到法律的规范。

（二）基于生态环境治理机制/制度的研究

加强生态环境治理的制度建设，不断进行制度创新，是我国生态环境治理的重要研究主题。中国特色的环境治理体系主要包含生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护能力保障体系和生态环境保护社会行动体系几方面内容，而中国特色的环境治理体系良性运转，需要建立和完善协同促进机制和反馈调节机制。总结我国生态环境治理的发展历程及其所面临的形势，市场化和治理主体多元化是我国环境治理制度创新的两个重要取向，其中治理主体多元化表现为生态环境治理不仅需要政府和公众的参与，还需要专家和技术等主体的嵌入，以此实现生态环境治理的制度创新。同时，生态环境治理的区域化转向还需要加强治理政策的协同化、治理关系的伙伴化和城市治理的生态化，以从根本上提升我国的生态治理能力现代化，实现生态治理体制和机制创新的转型。在环保督察制度日益健全的基础上，还需要不断创新监督手段和形式，以生态行政约谈制度为抓手，赋予其更为丰富和深刻的新内容、新地位与新功能，在后工业化时代实现生态治理制度的进一步创新。此外，生态环境监督制度的面向也是多元化的，从完善官员绿色考核机制、分税制和宏观的环境治理协调机制等方面入手，也有利于执行国家的生态文明建设政策，实现党和国家的可持续发展战略目标，而建立生态文明源头保护制度、生态文明损害赔偿制度、生态文明责任追究制度和生态修复制度则是在更高形态上推进生态文明建设的根本保障。

（三）基于生态环境治理价值的研究

生态环境治理的价值既有鲜明的理论导向，也有丰富的实践意义，呈现出多样化的研究倾向。在生态环境治理的价值方面，习近平生态文明思想是对我国生态环境发展及生态环境治理的高度概括，它始终坚持“环境正义”的价值追求，并通过提出“环境民生论”和“以人民为中心”的发展思想，强调了践行生态文明发展道路的必要性与重要性，蕴含着丰富的理论特质和价值［10］；生态环境治理是建立在“价值理性”的基础之上的，在日益增多的生态环境治理议题面前，需要建立起包括和谐、可持续发展的宗旨目的，法治、民主的方式途径，以及服务、道德化的功能效果等的生态环境治理价值理性，并在生态环境治理实践中创新治理方式，实现“价值理性”的解构与重构［11］。建立在法制不断健全基础上的“生态法治观”则是生态环境治理法治化更高层次的概括，极大丰富了中国特色社会主义法治体系的内容，充分彰显了中国特色社会主义的道路自信，具有巨大的理论价值和标杆作用。［12］此外，生态环境治理的价值体现不仅仅局限于“治理”视域，更是维护国家安全的重要面向。当前我国边疆生态安全面临自然资源利用低效、生物多样性遭破坏、土壤侵蚀严重等问题，亟须通过转变生产生活方式促进资源高效利用，以及充分利用国际资源开展合作治理等推进生态治理，维护国家安全［13］，而以绿色发展理念为发展范式的生态环境治理顺应了全球发展的新趋势和中国发展的新要求，对我国经济、政治、社会、文化以及生态发展都具有重大的指导意义和实践价值［14］。

（四）基于生态环境治理场景的研究

中国广袤的地域和城乡二元的社会格局为生态环境治理研究提供了多元化场景。从地域发展格局来看，由于我国广大西部地区受到自然禀赋和地理条件等因素的制约，在生态环境建设方面具体体现为生态环境污染，水资源严重短缺，草地、林地资源破坏严重，自然灾害频发等问题。为了破解这些难题，推进美丽中国建设，需要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，在系统治理观的基础上开展西部生态环境治理［15］。保护生态系统多样性是生态环境治理的前提条件，以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，是提升生態系统多样性、稳定性和持续性的必然路径。以长江经济带生态环境保护修复为例，推动长江经济带发展，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，坚持共抓大保护、不搞大开发［16］；以黄河流域的可持续发展和生态环境保护为例，则需要兼顾黄河流域生态环境脆弱、自然禀赋差异与区域经济协调发展之间的矛盾，建立生态产品价值实现机制，推动黄河流域生态环境包容性治理［17］。

从城乡社会格局来看，城乡发展的异质性使我国城市与乡村的生态环境治理既有显著的差别，也有深刻的联系。我国城市生态环境治理面临的问题主要来自工业化、城镇化和全球化所带来的影响，需要合理确定城市环境保护目标，走好新型工业化道路，以积极建设生态城镇为重点改革城市环境治理模式，是城市生态环境治理的必由之路；乡镇是我国生态文明建设的基本单元，在生态环境治理方面有着中坚作用，从根植绿色发展理念、建立绿色治理体系、强化绿色金融支持、构建科学合理的生态文明评价体系、大力培育生态产业、优化乡镇产业结构等方面入手，是促进乡镇走上绿色新型城镇化道路的必然选择；作为乡村振兴的重要内容，推进农村生态环境治理现代化是实现中国生态环境治理现代化的“最后一公里”，由于我国农村生态环境治理在治理理念、治理体系、治理模式、治理手段等方面经历了由初级到高级的演化过程，需要注重从强化政策落实、促进产业转型、引导社会组织和村民参与等方面着力构建农村现代环境治理体系。

四、国内生态环境治理研究评价及研究展望

（一）研究评价

通过对国内生态环境治理发展历程、脉络转换及其范式解读，能够得出我国生态环境治理的研究呈现着不断深化的趋势，研究主题和涉及领域也十分丰富的结论，为后续相关研究的开展提供了一份较为全面的敞视图谱。

具体来看，国内生态环境治理研究的发展和深化主要体现在以下四个方面。第一，相关研究在认识到生态环境治理需要府际的良性合作与有机协同的同时，指出要实现生态环境治理现代化，还必须改变以往政府主导生态环境治理的局面，确保非政府主体的有序有效参与，实现生态环境治理的“全过程民主”。此外，将确保生态环境治理中法律约束作用的发挥纳入研究范围，也是推动实现全面依法治国总体格局基本形成的具体体现。第二，针对具体的治理对象和治理内容进行制度供给研究，强调生态环境治理过程中制度建设的规范性、系统性和实用性，从而为将国家治理的制度优势向治理效能转化提供依据。第三，生态环境治理需要立足新的时代和历史坐标，从“治理价值”的层面认识生态环境治理之于国家治理现代化和人类文明延续的重要意义，进而实现包含人民中心、环境正义、生态安全、生态文明等要素在内的更高形态的“美丽中国”的奋斗目标。第四，相关研究的视野呈现了从“理论”向“实践”转化的态势，研究不再局限于对制度、机制和价值等角度的剖析，也侧重针对具体地区和场景提供不同面向的实践指导；不再局限于对传统的生态脆弱地区、重点生态功能区和自然保护地进行探索，也更多关注城市和农村等与生产生活密切相关的区域，体现了生态环境治理过程中“以人民为中心”的目标导向，进一步增强了该领域研究的实际应用价值。

（二）研究展望

生态环境治理已然成为当前和今后相当长时期的理论研究显学，而本研究的主要理论旨趣在于试图为今后研究者的研究提供一幅客观的知识地图，同时为我国生态环境治理中各研究领域的深入发展提供可能的边际贡献。其中主要研究展望包括以下几个方面：

一是国内学术界对我国生态环境问题的探索正不断深入，研究主题和涉及领域逐渐丰富，文献发表数量不断上升；二是我国生态环境治理研究的发展趋势与对应历史阶段的发展水平、社会结构和政治话语紧密相关，呈现着显著的“中国特色”；三是我国生态环境治理的研究范式大致可以分为基于治理模式的研究、基于制度建设的研究、基于治理价值的研究和基于治理场景的研究四个方面，实现了理论研究与实践结合的研究样态。

同时，我国生态环境治理研究仍有一些不足之处需要重视。不足之处具体表现如下：一是学者、研究机构和学科间的互动还存在相对薄弱的地方，这不仅造成相关研究视野的狭窄，也进一步形成了研究资源浪费等问题；二是当前我国生态环境治理研究的范式大多是基于文本分析基础上的理论研究，虽然近些年相关研究视野已经出现从“理论”向“实践”的转向，但目前的研究方法仍较为单一，从而一定程度上掩盖了生态环境治理中“地方性知识”的实践价值。总体来看，我国生态环境治理研究应考虑从以下方面继续推进。

一是要不断深化交流各学科之间的跨界合作，促进学者、研究机构和不同学科间的互动。学者、研究机构和学科之间的常态化合作是提升科研实力、解决现实问题的重要途径。虽然当前国内从事生态环境治理研究的研究者和研究机构众多，涉及学科也非常广泛，但学者之间、研究机构之间交流不足、合作不够紧密，以及学科内部研究内容单一、学科视野相对狭窄等缺陷依然较为突出。在未来的生态环境治理研究中，应当遵循就近原则，在完善本学科建设的基础上，促进不同学科研究之间的跨界互动，进一步提升研究资源的使用效率，这也是我国生态环境治理研究得以科学化的关键所在。

二是深入田野调查，选择多元研究方法。随着我国经济的加速发展和社会的快速转型，生态环境治理也面临着更为动态复杂的难题。单纯通过文本研究或许能够部分解决理论层面的关键问题，但却很难做到洞察更多的社会现实。因此，在发现实践中未经提炼的逻辑，正是我们用以提出新的理论解释的可能进路。在生态环境治理研究中，通过田野调查并选择多元研究方法，将定性研究和定量研究相结合，不仅能够形塑形式多样的研究进路，也可以得出更为丰富的研究结论。同时研究者也应更加注重问题导向，从田野调查中产出更多的地方性知识，构建多元化的生态环境治理样本，增强研究的针对性和应用价值，从而更为科学地指导国内生态环境治理实践。

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