卢丛丛

(华中师范大学， 湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

农村基层政权是指代理国家政权的基层行政组织，主要指乡镇。农业税费时期，为完成国家税收任务和填补财税制度改革后的资源空缺，乡镇与村两委围绕资源汲取构成利益共同体，基层政权与农民之间形成密切而紧张的互动关系。为解决“三农”问题，稳固执政根基，国家于2005年前后全面取消了农业税费。在税改初期，伴随着国家权力的退出，以及乡镇实质性财权、人事权和事务权的萎缩，以资源汲取为基础的乡村利益共同体解体，基层政权多以不出事的维持样态运作于村庄社会[1]，其服务能力弱化等导致治权弱化的乡镇与农民之间关系疏离。农业税费改革前后的这种变化，被学界称为基层政权从“汲取型”政权向“悬浮型”政权的转变[2]。

党的十八大以来，随着国家资源反哺的大幅推进，大规模国家资源下乡，国家大量涉农资金以项目制方式向下发放，带来了基层政权新变化。一方面，项目制的技术治理，在排斥村庄社会规则的同时，消解了村庄内部的规制能力，由此构成了以国家资源的精英俘获、钉子户谋利为主的分利秩序[3]，广大农民被排斥在稳固的权力结构与利益分配结构之外。由此，国家资源输入越多，基层政权与农民愈分离，基层治理“内卷化”[4]突出，有学者称之为“供给式悬浮”[5]。另一方面，进入精准扶贫的全面铺开阶段后，为保证国家下乡资源的有效使用，资源下乡伴随大量规则下乡、监督下乡，压缩了基层治理的自主空间，引发了严重的基层治理形式主义、村级组织行政化与乡村基层体制空转问题[6]。资源下乡背景下，这种基层政权科层化、基层组织超负荷运作而又无力回应群众需求的基层政权运作，被学者描述为内卷化的基层政权悬浮[7]。

当前，伴随乡村振兴战略的进一步推进，新一轮全面深入的国家政权下乡浪潮出现，中西部出现了基层政权嵌入村庄社会的新趋势，呈现出“嵌入型政权”的样态。“嵌入”作为最早由卡尔·波兰尼提出来的概念，在研究领域得以发展与应用，治理领域多以“嵌入式治理”来强调不同主体之间的互动合作关系[8]，本文的重心则在于基层政权与村庄社会的互动。少数学者也开始研究当前农村基层政权的这一新现象。杜姣将这一互动样态概括为“乡村责任共同体”，这是乡镇政府通过村干部中农化、片组制度设置以及乡村情感互动所构建的[9]；毛一敬以“乡村治理共同体”来描述这一互动样态，指出这是基于权力、责任与利益分配对乡镇、村干部与村民的整合[10]。另外，卢青青又进一步阐明了乡村组织互动的本质，即行政与自治的互动关系[11]。但是，这些研究主要着眼于乡镇与村两委之间的乡村关系，停留在组织层面、制度层面上的基层政权运作，未能阐释基层政权变化的整体过程。

本文的经验材料来自于笔者2021年10月在鲁西南L镇的田野调查。L镇位于县城东南部，距县城约15公里，2001年由两个乡镇合并而成，下辖24个行政村，辖区面积86平方公里，户籍人口数约5.8万，地形以平原为主，以及少部分丘陵。该镇是中西部典型的普通农业镇，工业基础较为薄弱，在全县乡镇综合排名中位于中后，但近两年当地治理相当有效，出现了省级美丽乡村示范村、全国乡村治理示范村等。通过对乡村两级干部、党员、群众进行的深度访谈发现，本地治理成效的取得离不开L镇的治理创新机制，它们可为本研究提供一般性的参考。

二、乡村治理精细化转型：“嵌入型政权”的形成背景

当前，中西部基层政权开始了针对悬浮状态的积极行动，力图逐渐再嵌入村庄社会，“嵌入型政权”正是乡镇面向不断强化的乡村治理精细化的自主性调适。党的十八届五中全会提出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化。社会治理精细化是国家治理现代化的重要部分，强调社会治理从粗放转向精细、从管理转向治理，强调治理的“人性化、精准化、差异化”[12]。国家借助乡村治理精细化，构建目标明确、程序合理、技术规范、监督完善的乡村治理体系[13]。乡村治理精细化的推进，突出表现为治理事务的精细化与考核督察的精细化，由此引发基层治理下沉和基层政权的下沉。

(一)治理事务的精细化与群众事务的转向

近年来，随着农村人居环境整治、垃圾分类、网格化治理、“12345”等政策的推行，农民的日常生活、个体生活已进入政府的治理范围，服务型政府要求基层治理转向为农民提供日常生活服务。涉及农民日常生活习惯、个体具体事务，回应农民美好生活需要，重建农民生活秩序的“生活治理”[14]的出现，意味着乡村治理事务的精细化转向，亦即乡村治理从以物质生产为中心转向以美好生活为中心，从基础设施等公共物品投入转向了日常生活的治理，从公共领域转向私人领域，从农村的生产、民生等阶段性的大事转向日常生活性的琐事。治理事务的这种精细化转向，显示了乡村治理的治理对象的下沉。项目下乡时期的资源下乡与脱贫攻坚时期的规则下乡、监督下乡，其基层治理事务以“资源”争取与落地和“材料”工作迎检为主，主要是乡村两级组织之间统筹、分配与协调，可以不与大部分农民互动。然而，以“生活治理”为代表的精细化治理，要求乡村治理下沉到村庄社会、下沉到农民日常生活。由此可以看出，精细化的治理事务实际上是一种群众事务，它要求基层治理主体主动走进农民生活，与广大农民群众打交道。

(二)考核督察的精细化以及群众事务的“上溢”

伴随国家资源下乡而产生的监督下乡，其核心是“对基层治理进行全面监督，以此推进行政规范化建设”[15]，它已经成为地方党委政府对下工作动员的重要手段，目的是推动实现体制内高度的资源整合和组织动员。在乡村治理精细化转向背景下，与治理事务精细化相伴而来的是考核的精细化，而行政督察又是精细化考核的有效保证。

其一，行政考核的精细化。以前县对乡的考核以年终综合考核和重点工作的“一票否决制”为主，当前，多中心工作正成为县乡治理的常态[16]，且单一中心工作不仅在事件通过目标管理制度方面设置精细化的量化指标与“一票否决”制，还进行阶段性的排名考核来督促乡镇积极落实工作。2021年以来，上级政府对L镇各项工作的督察考核既严格又精细，尤其是就人居环境整治和疫情防控两项工作，县对乡每周做一次排名，每个季度各自做一次综合排名，最后将其计算到年终综合考核中，并对后三名“一票否决”。行政监督考核的精细化，使得群众事务成为乡镇党委的中心工作，由此进一步推动乡镇组织不得不下沉，与村两委、村民展开互动。

其二，督察内容的扩大化与严格化。首先，督察内容从以材料为主的过程检查扩大到材料检查和现场实地检查兼顾。2020年以来，在县以上的人居环境整治检查工作中，L镇的准备内容主要有两部分，一是台账资料，二是村庄公共卫生的实际落实情况。其次，自上而下的监督技术呈现出日益强化的隐蔽性、临时性与随机性，不断压缩着基层组织的准备空间和策略性应付空间。L镇近两年接收到的自上而下监督检查的形式越来越多样，越来越严格，尤以市一级居多，包括每半年一次的例行检查和平时不定时检查。其中，在例行检查中，检查形式是到乡镇临时随机抽村选定检查对象，并且往往临时随机扩大检查范围，由原定检查一个村增加到两个或三个村；平时不定时检查又多以暗访的形式为主，乡镇无法获知准确的检查信息。

三、“嵌入型政权”：农村基层政权新实践的经验表征

描摹农村基层政权这一新实践样态，能为深入探究当前基层政权的运作机制提供经验载体，有利于把握国家主导下乡村治理的深层逻辑。本文结合L镇的经验，在大规模资源下乡以来基层政权的变迁与比较中，围绕重心下沉、组织嵌入与权威嵌入三个方面，详细呈现“嵌入型政权”的经验表征。

为了省去油脂提取步骤，进一步简化工艺，一些新兴的方法如原位转酯化制备生物柴油逐渐发展起来。SHIRAZI等[36]在超临界甲醇条件下，以正己烷为共溶剂，制备螺旋藻生物柴油，最高产率为99.32%。原位转酯化法直接利用微藻进行反应，转酯化率高，但其并未对碳水化合物和蛋白质进行综合利用。所以在未来的研究应用中还是要对比酯交换法和原位转酯化的经济性。

(一)重心下沉

基层政权呈现出明显的重心下沉之势。近两年，由于项目管理的规范化程度得以加强，L镇围绕项目运作的乡村建设工作主要以项目内容的选择与落地协调为主，没有了争资跑项的压力，且脱贫攻坚这一具有高度政治性的任务也进入尾声，该镇在政治高压之下的紧绷状态有所减缓。2020年以来，随着产业振兴、乡风文明建设、人居环境整治等国家政策的不断推进，乡村两级的工作活动快速进入村庄社会内部。当前，L镇主要工作分别是常规综治信访、产业发展、美丽乡村建设、环境治理、新时代文明实践试点建设等。除了常规工作之外，其余工作围绕集体经济的产业发展、民房民宿改造、村庄人居环境整治、乡风文明建设等展开，这些工作涉及各家各户，因此，驻村干部需要指导村两委反复与群众沟通和协调，驻村干部80%的时间用于处理乡镇下达村庄的任务，村干部的工作重心也随之转向。

(二)组织嵌入

基层政权以组织嵌入方式回归村庄社会。2012年以来，随着项目资源的大量进村，L镇围绕项目资源形成了乡村利益共同体，基层项目资源的争取、分配活动的开放性较弱，项目政策执行与落地具有明显的排外性。乡镇对村庄的干预也主要集中于谁来当村干部的问题，因为这直接关切到项目落地是否贯彻政府意志。财政匮乏的中西部乡镇往往吸纳一批具有经济资本或者社会资本的乡村精英当村干部，这类乡村精英具有“争资跑项”的能力或为项目工程垫资的能力，同时也借助体制性身份谋取项目资源。在脱贫攻坚阶段，基于高标准、严规则的过程督察，以及面向少数贫困户的福利资源分配工作，国家扶贫政策执行主要在乡村体制内部开展。2020年以来，L镇在集体经济发展、人居环境整治，以及围绕孝善敬老饺子宴、文明道德模范评奖、乡村夜话展开的新时代文明实践活动中，积极推动村两委按照乡镇的指导通过自治方式落实这些工作。具体来讲，L镇将任务安排到村庄，在驻村干部的指导与协助下，由村两委在吸纳村庄积极分子的基础上开展广泛的社会动员。如此，围绕治理事务，基层行政组织通过与村庄自组织力量衔接形成乡村责任或者事务共同体，实现了对村庄社会的再嵌入。

(三)权威嵌入

基层政权实现对村庄社会的权威嵌入。一方面，在结成利益共同体的项目进村时期，广大农民被排斥在国家资源之外，于是，国家资源越投入，农民的获得感越差。另一方面，在脱贫攻坚阶段，基层行政组织的工作主要围绕着两个重心，一是应付各种行政检查，二是关注作为村庄边缘群众的少数贫困户，广大农民处于基层组织的关注焦点之外。于是，长期以来，“干部干、农民看”的状态尤为普遍，国家资源、基层事务悬浮于广大农民之上，基层政权未能与广大农民建立密切互动，其权威主要局限于国家赋权的行政身份，而来源于社会认同的权威未能真正树立起来。2020年以来，工作重心下沉使基层行政组织围绕治理事务而活跃于村庄场域中，基层政权的权力深入到村庄社会。并且，在乡镇政府的积极支持下，乡村组织面向村庄社会为全村村民提供公共卫生、文化活动等公共服务。这些公共事务使广大农民在行动与福利享有方面参与进来，农民与基层政权围绕公共利益紧密互动。一方面，广大农民对基层行政组织的行政权威更加认可；另一方面，广大农民已然认识到基层政权确实是其自身利益和需求的供给者、可依赖者。乡村组织也在逐渐树立起的社会信任中强化了自身权威。在L镇，随着越来越多的需要与村民打交道的治理事务的到来，以及乡村两级组织的积极推动，村民们普遍体会到了乡村干部的支持性力量。有人讲道：“政府比以前好一些，越来越为百姓做好事，而且确实是办实事，又是帮百姓打扫卫生，又是孝敬老人。”

四、行政激活自治：“嵌入型政权”的运作机制

上述农村基层政权的运作实践，呈现了行政力量再嵌入村庄社会的过程。本质上，基层政权与村庄社会互动反映了行政与自治的关系，而“嵌入型政权”的运作机制则在于“行政激活自治”。根据L镇的治理实践，行政激活自治主要通过事件输入、干部下沉、组织再造三个方面展开运作。为便于分析，本文以L镇人居环境整治工作为例展开论证。

(一)自治动力的激活：通过事件输入的利益关联

首先，行政力量通过事件输入，建立起基层政权与村庄社会的关联。在后税费时代，伴随国家税收任务的取消，乡镇政府和村级组织几乎处于无事可做的状态。进入资源下乡阶段后，虽存在事务下乡，但村级治理或围绕乡村利益展开，或围绕应付上级行政工作展开，村级公共事务与农民关系都不大，基层组织与广大农民之间互动不足。因此，基层政权再嵌入村庄社会需要以治理事务为载体，重新与农民建立联系，使基层组织重新下沉到村庄社会。

2020年以来，L镇要求村两委积极围绕村庄公共卫生治理，落实人居环境整治工作：一是做好村庄街道清扫和保洁的日常工作；二是做好村庄生活垃圾分类工作。乡镇通过购买服务方式为每个自然村提供一位垃圾回收的保洁员，村两委自主开展街道保洁与垃圾集中放置工作，并做好群众的组织动员工作。作为一项公共服务，公共卫生治理事务满足了村民对良好公共卫生环境的普遍需求，村民们普遍认为这是为百姓做好事。

其次，事件输入通过构建利益关联，激活自治动力。改革开放以来，农村集体经济体制改革的去组织化以及农业税费改革后农村公共品供给的行政化，使农民与集体之间失去了利益联结，从而弱化了村两委的社会整合能力和村庄自治权。行政力量主导的内需型公共服务供给事件的输入，构建了作为供给任务组织者的村两委与农民之间的利益关联。相关利益和利益相关性是有效实现自治的根本条件[17]，利益关联的构建成为村两委重新组织农民的经济基础，激活了农民参与公共事务的内在动力，亦即村民自治的内部动力。

(二)自治行动的促成：通过干部下沉的过程督导

首先，行政力量通过干部下沉，增加村干部的工作动力。中西部村干部的工作动力问题长期困扰着基层治理者。村干部积极性能否有效发挥与村干部的报酬机制紧密相关[18]，但自20世纪80年代以来，村干部的报酬和待遇长期处于较低水平，“误工补贴”制度的效力不足，农业税的取消则进一步消解村干部的激励机制，近年来的地方村干部职业化探索试图缓解这一障碍，但其效果却受制于中西部地方财政匮乏的结构性困境。另外，乡镇是财权与事权不匹配的不完全政权，却是压力型体制的直接作用对象，而村两委仅仅是半正式组织，科层体制内部的行政动员手段无法直接作用于它，因而乡镇政权面向村庄的各种策略主义手段、非正式运作行为较为常见。干部下沉是乡镇在体制局限下自主性的体现，是一种乡镇党委向村庄下派乡镇干部，通过督导下沉，推动村干部落实乡镇工作的乡村动员方式。

L镇在各村都设有驻村工作队，由1名驻村领导和2名驻村干部构成，其中驻村领导以党委班子成员为主。驻村工作队负责各村的全面工作，包括落实乡镇工作以及协助村干部处理村庄内部问题。在开展乡镇安排的村庄公共卫生治理工作中，各驻村领导需要全程跟踪落实。第一，驻村领导根据乡镇内部工作通报，在每周的村两委例会中安排工作，了解这些工作的进展情况、本村在全镇的表现以及存在的问题和后续整改措施。第二，驻村领导和干部全程参与由村两委组织开展的各项活动。例如，组织村干部带头清扫村庄街道，每周不定期下村检查村庄卫生工作落实情况，现场向村干部指出所发现问题并要求整改。第三，驻村领导注重日常性的情感建构，在下村的工作之余经常与村干部谈心聊天，包括村干部自身面临的工作与生活压力等，驻村领导认为这是他们做村庄工作的方法之一。

其次，干部下沉通过过程督导促成村两委的自治行动。乡镇对村干部动员的有限性决定了乡镇下沉干部的实践逻辑。干部下沉实际上是乡镇权力的村庄在场，实现对村干部工作的过程督导。以痕迹管理来体现行政过程及其绩效是官僚制理性的彰显[19]，这容易造成基层的文牍主义与形式主义困境，而乡镇以干部下沉对村干部工作的过程作为督导内容，是一种策略性的、在场的以及事本主义的工作方法。在权责利不匹配状态下，如何使作为“代理人”的村干部接受乡镇的任务压力与责任，考验着下沉干部的动员能力。下沉干部对村干部工作的过程督导，包括了正式的、非正式的动员技术的集合式运用。例如，以强调工作的党委意图施压、工作现场的督工、以日常情感建构为基础的人情动员等。

(三)自治能力的塑造：通过组织再造的动员结构

首先，行政力量通过组织再造，重塑村级治理能力。作为对集体时期人民公社体制的承接，村民小组对应原先的生产小队，其在一定程度上被视为村民自治的核心治理单元。在税费时期，村民小组作为村两委的下设治理单元几乎承载了村级治理的全部任务，因此，它是体制性权威、执行中心工作的行政权威、农业生产秩序的组织者以及乡土社会关系的维系者。税改之后，伴随村两委的功能角色变迁，村民小组的治权被弱化。行政力量的下沉，带来了积极探索村民自治的有效实现形式的热潮。自治单元为行政力量自上而下进村和村庄自下而上表达提供了一个接触点[20]，是国家政权建设与传统资源结合[21]的关键点，对于实现行政力量与分散化农民的对接，进而降低治理成本具有实效。组织再造是行政力量主导下的自治组织的重塑，即设置一种新的自治单元，以此作为提升村级治理能力以及政权下乡的重要路径。

自2020年开始，L镇开始推动各村动员一些村庄积极分子，成立各自的自治组织，协助村两委做好人居环境整治工作。以L镇C村为例，在乡镇驻村领导的指导和推动下，C村村两委动员了14名老党员、老干部担任村庄保洁的“街长”并承担具体的保洁工作，村两委则负责组织工作。乡镇党委向这一群体颁发证书，并将街长制及其责任街道挂牌公示。此外，在村庄每个季度开展的道德模范表彰大会上，由乡镇党委领导或者县级干部对这一组织成员进行公开表彰，并颁发荣誉证书以及相应奖品。

其次，组织再造通过构建动员结构，形塑了村庄的自治能力。国家政权虽然能够借助村两委实现对村庄社会的渗透和控制，但是无法实现对村庄社会的有效动员，因此村庄社会治理存在行政与社会的双重结构[22]。实现政权力量对村庄社会的有效嵌入，既需要乡镇对村两委的行政性动员，也需要村两委对村民的社会性动员。事实上，自治组织作为村两委对接分散农民和村庄社会的中间层级，正是社会动员的组织主体，并也由此塑造了村庄内部的动员结构。因此，组织再造通过构建村庄内部动员结构，使得村两委拥有动员分散化农民的组织载体。这一组织载体在两个方面形塑了村庄自治能力。第一，组织内部成员作为嵌入村庄熟人社会关系网络中的村民，其社会资本所具有的社会动员能力便转化为村庄的自治能力；第二，这一组织在完成自上而下的治理事务的过程中，实现了事务中行政规则的落地，推动村庄内部的非正式规则成为规范个体行动进而整合个体的集体规范，从而在制度层面构建了自治秩序。

在公共卫生治理工作的落实中，L镇C村先组织动员年龄普遍在60岁以上的老党员、老村干部这些关键主体，再借助这一自治组织动员群众。第一，乡镇与村两委对关键主体的动员。具体表现为，先通过授予“街长”身份对他们进行责任赋予，再通过多元激励激活他们的身份责任，包括集体表彰的价值激励、人情关系的情感激励以及弱物质激励。如村党支部会给个别贫困老党员送一点米面粮油表示关怀，并把少量低报酬的公益性岗位优先分配给他们。第二，关键主体对群众的动员。这种动员是指号召群众加入服务组织，或至少配合工作。其吸纳手段有三：一是这些关键主体借助其老干部身份、红白事管事所积累的社会权威，发挥一定的号召力；二是他们通过长期的日常义务服务，感化群众，使对方在人情社会中因为“不好意思”而参与；三是通过这一事务的落实，树立村庄公共卫生规范，进而将这一事务原本所承载的行政要求转化为集体规则。

五、“嵌入型政权”的基本逻辑

“行政激活自治”的运作机制，阐释了“嵌入型政权”的实践过程，这一实践也反映了“嵌入型政权”形成的基本逻辑。本文在深入剖析这一基本逻辑的基础上，试图深度揭示中西部基层政权再嵌入村庄社会的路径及其可能性。

(一)找回自治：“嵌入型政权”的必要路径

群众事务转向与行政监督考核精细化的治理环境变化，带来基层政权的下沉。然而，群众事务的特点又对行政组织提出了其他要求，下沉的基层政权需要进一步自我调适，即通过找回自治的路径实现对村庄社会的再嵌入。

首先，行政力量与非规则的群众事务相冲突。在治理事务精细化与行政监督精细化的新要求面前，乡村组织作为政策执行的基层主体，必须要与分散的农民群众互动，如此才能完成行政任务。然而，基层的群众事务是非规则的，这种非规则性不仅表现在每件事情是具体的、差异化的，且由于每件事情往往都涉及具体的人、情、理、法、地方性知识，治理事务很难标准化、程序化[23]。针对农民日常生活的治理，同样会因为农户生活习惯、自我需求的差异而导致治理的复杂化。然而，乡村组织的治理行动往往是标准化、程式化的，因此，行政治理与群众事务之间存在张力。另外，在农村集体经济体制解体之后，随着城镇化与市场化的推进，几十年来农村的持续分化与农民去组织化，使得基层治理下沉直接面对的是大规模分散的农民，较高的治理成本和治理难度，与事权和财权弱化的乡镇不完全政权相冲突。

其次，群众事务与自治的双重性具有亲和性。行政监督考核的精细化进一步强化了压力型体制，面对群众事务与不完全政权之间的张力，行政激活自治是基层政权致力于治理下沉的行政调适。自治的双重性是基层政权自主调适有效的关键所在。在制度层面，村两委是行政治理下沉的载体。由于各种原因，村民自治的基层实践没有按照最初的制度设计运作，相反，村干部“代理人”与“当家人”的双重角色走向了不平衡状态，村干部与村级组织行政化趋势日益突出。因此，村两委是行政治理下沉的组织载体。在治理层面，基于治理取向的村民自治是以农民组织化为核心的，该实践通过动员村庄内部的积极分子再造自治组织，是对虚化的村民小组的替代以及对治权衰弱的村两委的力量补充。嵌入到村庄社会关系中的自治组织，能够借助其自身的社会资本以及乡村社会的逻辑与农民互动，解决了群众事务治理的高成本与复杂性问题，在精细化治理事务中实现了农民的组织化。由此，村级组织通过自治组织实现了与广泛农民群众的对接，自治组织的再造通过重构乡村治理结构成为基层政权的治理载体。由此，基层政权通过自治路径再嵌入村庄社会。这也是地方政府自主性与基层社会不规则性的统一[24]。

(二)群众路线：“嵌入型政权”的可能性

群众事务与自治的双重性具有亲和性，这决定了基层政权通过自治路径能够再嵌入村庄社会，而这种再嵌入的核心在于自治的本质，即群众路线，它构建了基层政权与群众的亲密关系与认同。

首先，自治的本质是“群众路线”的治理方法。村民自治作为一项基本的社会政治制度，其自我管理、自我教育、自我服务的基本原则说明群众路线是村民自治的基本思想路线和工作方法。群众路线包括群众观点和群众方法，前者是“一切为了群众，一切依靠群众”，后者是“从群众中来，到群众中去”[25](pp.3-8)。在村民自治实践中，一方面，围绕利益关联的公共事务的村民自治，达成公共意志的基础在于满足农民群众的公共利益，如公共服务供给，因此，从为人民服务的内涵来讲，自治的价值目标与“一切为了群众”相一致；另一方面，“组织再造”通过重构自治单元实现了群众自治，即由积极分子组建的自治组织，基于村庄内部的社会关系、地方性知识等乡土逻辑，吸纳了大部分群众，构建了集体规则，从而在孤立极少数消极分子的基础上，实现了社会动员和农民组织化，于是，村民自治实践真正贯彻了“一切依靠群众”的治理路线。

其次，基层政权通过“群众路线”再嵌入村庄社会。自治本质上是走群众路线，而基层政权再嵌入村庄社会呈现出“行政激活自治”的运作机制，因此，基层政权得以再嵌入村庄社会的实质是践行群众路线。具体来讲，群众路线通过增强行政的有效性与合法性，构建了基层政权与群众的亲密关系。有效性是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩，合法性是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治获得的社会认可[26]。第一，在群众事务治理中，基层政权通过自治路径实现了对公共事务的低成本治理，保证了基层政权公共事务治理职能的履行和行政的有效性。第二，行政主导下群众事务的治理采取群众自治，即通过对再造后的自治组织进行行政赋权实现内部治理。这种贯彻“从群众中来，到群众中去”的方法，将通过人民委托而来的政治权力以权利形式归还给人民[27]，真正在民主治理的基础上强化了群众对基层政权的认同。另外，基层政权的这一实践既源自其自身公共性的构建，也是重塑基层社会“双轨”治理体制的具体表现[28]。

六、结论与讨论

在乡村治理的精细化转型背景下，基层政权呈现出从悬浮到再嵌入村庄社会的趋势。“嵌入型政权”反映了在中西部农村基层政权的下沉中乡镇、村两委与村庄社会、广大农民之间在不断良性互动中逐渐一体化的过程，包括责任、利益与行动的一体化。农村基层政权的这一变化基于“行政激活自治”的运作机制，本文则从事件输入、干部下沉与组织再造三个方面详细阐释了这一机制。“嵌入型政权”这一运作样态背后蕴含着基层政权实践的一般逻辑，即其源于基层政权对外部行政环境的自主调适，且其是在借助自治路径以及结合自治的群众路线本质而真正得以实现的。

基层政权与村庄社会之间互动的实质是行政与自治的关系问题。既有的基层政权建设困境和乡村治理困境是行政与自治相背离的结果，然而，这种背离并非内生于“乡政村治”体制，且该体制中行政权与自治权之间不是如部分学者所认为的“此消彼长”“井水不犯河水”的关系[29]。事实上，基层政权再嵌入村庄社会的有效实践说明行政与自治并非二元对立，化解困境的路径也不仅局限于去行政化的纯粹自治，问题的真正根源在于行政与自治未能有效结合。因此，随着乡村振兴战略的不断推进，资源、规则、事务、体制等的全面下乡，以及基层治理转型推动基层政权的下沉，如何有效实现国家基层政权建设，考验着中西部基层政权的治理能力，其关键则在于基层政权能否保持行政边界、激活基层治理体制、激发社会活力。