周应江

习近平总书记强调指出：“追求男女平等的事业是伟大的。”“我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。”“要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。”1995年第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》第189 段提出：“在处理各层次分享权力和决策方面的男女不平等现象时，各国政府和其他行动者应推行一项鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在作出决定之前，分别分析其对女性和男性的影响。”诸多国家或地区通过立法，建立对公共政策的性别影响评估或者性别影响分析评估制度。《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》将“促进男女平等的法律法规不断完善，加强对法规政策的性别平等审查”确立为妇女与法律领域的重要目标。《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》进一步将“促进法规政策性别平等评估机制规范化建设和有效运行”作为妇女与法律领域的重要目标，提出要加强法规政策性别平等评估工作。2020年4月，国务院妇女儿童工作委员会发布《关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见》（以下简称《意见》），提出要坚持全过程评估，将性别平等评估贯穿于法规、规章、政策制定、实施的全过程、各环节。全国31 个省（自治区、直辖市）相继建立了各自的法规政策男女平等评估机制。《妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称《一审稿》）和《妇女权益保障法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》），都在第9 条规定了法律政策男女平等评估制度，将男女平等评估的对象由法规规章提升扩展到法律，可谓水到渠成。

建立和完善法律政策男女平等评估制度，是贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示精神的重要举措，是全面贯彻落实男女平等宪法原则和基本国策、健全完善保障妇女合法权益的法律体系的重要成果，意义重大，也是本次修订《妇女权益保障法》的一大亮点。《一审稿》第9 条有三款，《二审稿》第9 条调整为两款，相关规定内容也做了细微调整。本文以《二审稿》第9 条规定内容为主要讨论对象。《妇女权益保障法（修订草案）》确立了法律政策男女评估制度的基本框架，分别规定了有关机构在规范性文件制定或修改时进行立法前的自评估，以及妇儿工委在立法后实施对规范性文件重点评估，值得肯定。但在笔者看来，构建法律政策男女平等评估制度，还需进一步把握好以下重要问题，并在此基础上修改完善条文的内容表述。

一、处理好男女平等评估的指导原则与评估机制的关系

习近平总书记关于“充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益”的指示，是我们贯彻落实男女平等基本国策的根本指针和时代要求，是包括制定和修改法律在内的各项妇女权益保障工作的指导原则和根本遵循。《二审稿》只是在第9 条第1 款规定了相关内容，涵盖面较窄。将总书记的指示精神贯彻落实于《妇女权益保障法》的修订内容之中，更好的做法可以是，将总书记的讲话精神与现行法第2 条关于男女平等基本国策的规定融合起来，将相关内容与现行法第2 条第3 款关于“国家保护妇女依法享有的特殊权益”的规定写在一起。具体可以表述为：“国家在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时，应充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。国家保护妇女依法享有的特殊权益。”

如果着眼于强调在进行法律政策男女平等评估时应“充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益”，可以按照目前《二审稿》的做法，在第9 条中加以规定，但也需要对第9 条的相关表述进行调整。“充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益”，既是进行男女平等评估应遵循的指导原则，又是进行评估时重点要考察的内容。目前的表述只是在第1 款中要求有关单位在制定和修改法律政策时加以考虑，而没有要求妇儿工委进行重点评估和开展妇女权益保障工作时也应该遵循，因此建议在第9 条里做如下规定：“制定、修改和实施法律、法规、规章和其他规范性文件,以及开展妇女权益保障工作，应当充分考虑男女差异和妇女的特殊利益。”

二、处理好男女平等评估机制与其他相关程序之间的关系

修订草案一、二审稿取消了现行《妇女权益保障法》第10 条第2 款关于“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见”的规定。修订草案之所以做出这样的安排，很有可能是认为制定法律政策时，有了男女平等评估机制，就不需要单独听取妇女联合会的意见了。

在笔者看来，现行法第10 条第2 款的规定，是着眼于发挥妇女联合会代表和服务妇女的职能作用而做的规定；而法律政策男女平等评估是分析、预测和评判法律政策对男女平等的影响，有其特定的功能以及特定的评估标准和程序，程序上具有相对的独立性，与现行法律政策制定程序中的向有关方面或单位征求意见的环节或程序不同，也不同于一般的立法质量评估。在法律政策男女平等评估过程中，当然可以而且需要听取妇女联合会的意见，但也不限于听取妇女联合会的意见，不能简单地把听取妇女联合会意见的过程等同于男女平等评估的过程。

为了继续发挥妇女联合会的作用，同时节约立法资源，避免不同程序之间的重复，笔者建议，把听取妇女联合会的意见这个程序或环节，纳入法律政策男女平等评估制度之中，使之成为评估机制的重要一环。无论是法律政策制定起草机关自评估，还是妇儿工委组织的重点评估，都要听取妇女联合会的意见，因此建议将“听取妇女联合会的意见”规定在修订草案第9 条中。

三、处理好评估主体的职责划分和评估对象的界定

进行法律政策男女平等评估，关键的问题是由谁来实施评估和承担主体责任。国内地方实践中，有的是妇儿工委或妇联，或者是政府法制部门等牵头成立专门的评估（咨询）委员会进行评估，有的是要求规范性文件的起草或制定部门自行评估。国务院妇儿工委发布的《意见》明确要求妇儿工委承担组织、协调、指导、督促性别平等评估工作，并且根据需要可适时组织评估组开展相关的重点评估；妇儿工委各成员单位履行开展性别平等评估的主体责任，组织开展性别平等的自评估工作。《意见》强调要坚持全过程评估，将性别平等评估贯穿于制定、实施的全过程、各环节。

法律政策男女平等评估可以分为立法前评估和立法后评估。《二审稿》第9 条第1 款规定有关单位在立法前开展男女平等自评估，第2 款规定妇儿工委开展立法后重点评估的职责。把立法前评估和立法后评估分别赋予不同的单位，职责划分是清楚了，但是这样的划分不是很科学，不论是规范性文件的起草制定单位还是妇儿工委，在立法前和立法后都应该关注规范性文件对男女平等的影响。起草制定单位在规范性文件制定或修改时，自行进行男女平等评估体现了保障妇女合法权益是全社会的共同责任的落实，也符合法律政策等规范性文件的创制程序，更有利于男女平等评估机制落地生根，因此这一规定非常值得肯定。但另一方面，起草制定单位同样要关注规范性文件实施后对男女平等的影响，特别是对妇女权益有重要影响的，更应该在实施一段时间后进行男女平等评估，从而为是否需要启动修法提供依据。妇儿工委作为负责妇女权益保障工作的机构，不仅要关注法律政策的实施与执行对妇女权益的影响，还应该在规范性文件制定或修改时，关注这些规范性文件对妇女权益的影响，从而更好地从源头上落实男女平等基本国策。

因此笔者建议，修订草案第9 条在规定评估主体的职责时，可以借鉴国务院妇儿工委《意见》的相关规定要求以及地方的实践经验，明确不仅要在规范性文件制定或修改时进行男女平等评估，还要对其实施和执行情况进行评估；同时明确规范性文件的起草、制定、修改和实施单位承担自评估的责任，妇儿工委承担组织开展重点评估的责任。

关于评估对象或范围，《二审稿》第9 条第1 款规定有关机构评估的对象为“涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件”，第2 款规定妇儿工委评估的对象为“妇女权益保障工作情况”，以及“涉及妇女权益的重要法律、法规、规章和其他规范性文件”的执行情况。到底是评估所有的法律政策，还是只评估涉及妇女权益的法律政策？我国地方实践中有不同做法。国务院妇儿工委的《意见》一方面强调要对涉及妇女合法权益的教育、就业、医疗、养老、住房、土地、家庭等领域的规范性文件进行重点评估；另一方面，要求各成员单位根据本年度规范性文件制定计划，组织开展自评估工作。

在笔者看来，男女平等评估机制的建立，恰恰是要发现或者揭示那些表面看来与性别无关、不涉及或者不影响妇女权益的所谓性别中立的法律政策可能存在的性别盲视或者对妇女可能产生的不利影响，因此，一项法律政策是否“涉及妇女权益”，进而是否会对男女平等产生不利影响，在很大程度上正是男女平等评估所要解决的问题。反之，如果我们一开始就将所谓不涉及妇女权益的规范性文件排除出男女平等评估的范围，我们期望通过男女平等评估从源头上避免或消除法律政策对男女平等不利影响的愿望就要大打折扣，因为没有经过评估机制评判的法律政策是否真的不涉及或者不影响妇女权益，只能在法律政策实施之后去发现或者验证了。有鉴于此，笔者建议，还是参照国务院妇儿工委《意见》的规定，在自评估时不将评估对象限定为“涉及妇女权益”的法律政策，在妇儿工委重点评估时，将评估对象限定为对重要的法律政策进行重点评估。《二审稿》第2 款还规定妇儿工委要对“妇女权益保障工作情况”进行评估，从落实男女平等基本国策出发，评估妇女权益保障工作情况当然有重要意义，因此可以保留。

综上，笔者建议将《二审稿》第9 条的条文内容做如下修改，其中第1 款表述为：“制定、修改和实施法律、法规、规章和其他规范性文件,以及开展妇女权益保障工作，应当充分考虑男女差异和妇女的特殊利益，听取妇女联合会的意见，开展男女平等评估。”第2 款表述为：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构应当有计划地对正在制定或修改的重要法律、法规、规章和其他规范性文件，以及这些规范性文件的实施情况和妇女权益保障工作情况重点评估, 为制定或者修改和实施法律、法规、规章和其他规范性文件及促进妇女权益保障工作提供参考。”

即将修订出台的《妇女权益保障法》只是确立法律政策男女评估制度的基本框架，而该项制度的具体实施还需要有关单位以法律规定为依据，就实施评估需要明确的评估原则、评估标准、评估程序、评估方法等做出规定，从而指导和推动该项制度落地生根，使之更好地为我国妇女权益保障事业发挥作用。