安全生产领域预防性公益诉讼案件办理实践探索

2023-01-08邢光英许佩琰

中国检察官 2022年12期

● 邢光英许佩琰/文

《安全生产法》于2021年9月1日起施行，其中第74条第2款明确赋予检察机关提起安全生产领域预防性公益诉讼职能。实践中，检察机关开展安全生产领域公益诉讼着力点是对重大事故隐患进行预防。本文以办理的燃气安全领域预防性行政公益诉讼案件为例，探讨该类型案件的办理重点、难点，并提出延伸案件办理效果的切实举措。

一、基本案情及办理过程

2022年2月，有群众向上海市崇明区人民检察院（以下简称“崇明区院”）反映，崇明区有农家乐经营主体经营餐饮且使用燃气，但未安装可燃气体报警装置，存在安全隐患。崇明区院接到线索后，立即部署对辖区内农家乐经营主体燃气安全问题开展调查。

办案人员通过检索国家企业信用信息公示平台、与崇明区文旅部门、消防救援部门沟通联络，了解崇明区农家乐经营主体现状，并前往农家乐保有量最大的两个乡镇进行实地走访摸排。在办案人员走访调查的9家农家乐中，有8家农家乐均未安装可燃气体报警装置即开展餐饮经营活动，这些农家乐将燃气瓶放置在厨房间外，燃气瓶通过约3米长的软管与室内厨房间的燃气灶相连，一旦发生燃气泄露，厨房间内的人无法及时发现，且仅依靠人工识别气味，也难以确保及时发现燃气泄露，具有重大燃气安全隐患。同时，上述农家乐经营者利用自有的农村房屋作为经营场所，农家乐周边大多系村民住宅，人口密集，如果不能及时发现燃气泄露等隐患，将严重威胁人民群众的生命财产安全。

《安全生产法》第36条规定，农家乐餐饮经营单位应当按照安全生产方面法律法规要求，安装可燃气体报警装置，这是农家乐餐饮经营单位的法定义务。根据《安全生产法》《城镇燃气管理条例》等规定，燃气行业管理部门负责辖区内燃气经营、使用的安全状况检查，依法可对违法、违章案件进行行政处罚，但《安全生产法》实施至2022年2月已过6个月，燃气行业管理部门尚未关注到辖区内数量庞大的农家乐餐饮经营单位未安装可燃气体报警装置，且根据办案人员进一步调查发现，仅2021年上半年崇明区就发生9起燃气事故，造成13人不同程度烧伤，燃气行业管理部门未依法充分履行监管职责，致使社会公共利益持续面临受损风险。

经向上海市人民检察院（以下简称“上海市院”）请示，崇明区院将该案作为行政公益诉讼案件立案，为维护燃气安全，保障人民群众的生命财产安全，保护社会公共利益，在与燃气行业管理部门进行沟通磋商后，崇明区院制发检察建议，建议燃气行业管理部门依法履行燃气安全监管职责，对农家乐经营主体未依法安装可燃气体报警装置的行为予以处置；建立燃气安全监管长效机制，加强崇明区餐饮经营单位燃气安全宣传，指导、协助餐饮经营单位规范安装、使用可燃气体报警装置。

燃气行业管理部门收到检察建议书后，在2个月内积极履职落实整改，不但督促检察建议书中存在燃气安全隐患的农家乐经营主体安装可燃气体报警装置，还对辖区内所有小型餐饮企业进行摸排调查，做到农家乐及小型餐饮企业可燃气体报警装置安装全覆盖。

二、办案重点与思路分析

上述案例是上海首例燃气安全领域行政公益诉讼案件，也是对安全生产领域预防性行政公益诉讼的一个实践探索样本，依据《安全生产法》新增条款对餐饮行业可燃气体报警装置安装全链条摸排，取得了良好的社会效果。但在案件办理过程中，部分行政机关对安全生产经营主体、安全生产监管部门、重大事故隐患的界定存在争议。为此，崇明区院在办案过程中联合多部门共同厘清生产经营单位范围、论证存在重大事故隐患、确定监管主体，通过理论探讨与实践探索解决办案难点，以期该案能够为检察机关办理安全生产领域预防性行政公益诉讼案件提供借鉴。

（一）《安全生产法》中“生产经营单位”范围的界定

近年来，崇明作为上海的“后花园”，已成为广大市民游客的出行首选，崇明地区有近千家星级精品民宿，其中经营餐饮的农家乐、民宿数量不断增长，燃气使用规模不断扩大，农家乐安全生产是崇明城市安全运行管理的重要内容，直接关系到人民群众的生命财产安全。上述案例以农家乐经营主体作为监督切入点，是在全面调查崇明农家乐保有量、农家乐燃气安全生产运行的基础上作出的选择。然而，上述案例中农家乐经营主体大多为个体工商户，个体工商户是否属于《安全生产法》中“生产经营单位”存在一定争议。

有观点认为，根据《个体工商户条例》第2条第1款，“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户”，《安全生产法》第2条规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”，个体工商户是自然人，不是单位，不属于《安全生产法》的规制范围。

笔者认为，首先，《安全生产法》从国家经贸委主导下的经济性立法到国家安监局主导下的综合性立法，其立法宗旨是为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会可持续健康发展，按照上述观点就意味着个体工商户在生产经营活动中不需要履行安全生产义务，明显违背《安全生产法》的立法宗旨，使得个体工商户成为安全生产法律体系中的“飞地”。其次，虽然现行法律并未对“生产经营单位”进行解释，但由全国人大常委会法制工作委员会编写的《安全生产法释义》明确，不论安全生产经营单位性质如何、规模大小，只要是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动，都应当遵守《安全生产法》各项规定。［1］参见尚勇、张勇主编：《中华人民共和国安全生产法释义》，中国法制出版社2021年版，第7页。结合国家安监局出台的《安全生产违法行为行政处罚办法》第68条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括……个体工商户和自然人等生产经营主体。”可见，国家安全生产法律体系中“单位”指的是“基本单元”，对“生产经营单位”的适用范围既包括单位、组织，也包括经营个体，将个体工商户纳入“生产经营单位”范畴，既符合《安全生产法》立法目的，也是落实安全生产监督管理的现实需要。

（二）明确重大事故隐患的存在

《安全生产法》第74条第2款明确了公益诉讼介入安全生产领域的前提条件，即因安全生产违法行为“导致重大事故”或“造成重大事故隐患”。“重大事故”系已发生事件，对该概念不存在理解上的争议，而对“重大事故隐患”的界定、公益诉讼预防式监督启动的界限仍存在不同看法。

《安全生产法》第4条第1款提出，要“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”，此处出现“风险”“隐患”两个概念。笔者认为，“风险”不是公益诉讼介入安全生产领域的前提，只有存在“隐患”公益诉讼才能启动预防式监督。首先，“风险”不同于“隐患”，学理上通常认为“风险”是损害发生盖然性未知的情况下，损害发生的可能性，具有不确定性，一般与事故发生的后果之间没有必然的因果关系。而“隐患”是损害发生的盖然性，具有确定性。［2］参见林鸿潮、赵艺绚：《安全生产行政公益诉讼的问题与建言》，《劳动保护》2021年第9期。两者之间先是有“风险”，随着事故发生可能性不断增大，“风险”潜在性降低、暴露性升高，达到一定程度后，“风险”就转化为“隐患”。在安全生产领域，“隐患”就是违反法律法规或者其他因素可能导致事故的物的危险状态、人的不安全行为或者管理上的缺陷，其程度远重于“风险”。

其次，“风险”不可控制，“隐患”则可以通过预防机制消除，结合《安全生产法》第41条第2款规定，“重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告”，“隐患”需要负有安全生产监督管理职责的部门采取措施进行监管，检察机关只有在负有安全生产监督管理职责的部门未采取措施消除“隐患”时，才能够督促行政机关履职。

最后，“重大事故隐患”具有明显特征，可以从外观上判断其与事故发生结果之间具有强烈的因果关系。法律法规中设置禁止性条款、国家标准中设置强制性标准条文，均是在对大量事故数据成果分析后，发现某种行为与某种结果发生具有必然性或者高度关联性时，才将该种行为予以禁止，所以如果某种行为已违反法律法规、国家强制性标准，就可以认定该种行为与事故发生之间具有强烈因果关系，农家乐经营主体未安装可燃气体报警装置即开展餐饮经营活动，违反《安全生产法》第36条第4款之规定，符合“重大事故隐患”的明显特征，同时，由于农家乐经营主体燃气瓶放置不规范、仅能靠人体嗅觉识别燃气泄露等客观原因，大大增加了事故发生结果的可能性，又基于农家乐经营场所大多在村民住宅区、人口密集，增强了事故发生结果的危险性，使“一般危险”上升到“重大危险”形成“重大隐患”。据此，笔者认为辖区内大量农家乐未安装可燃气体报警装置即开展餐饮经营活动，属于“隐患”，且已达到“重大”程度。

（三）厘清负有安全生产监督管理职责的行政机关

在办案过程中，办案人员就农家乐安装可燃气体报警装置问题分别与多部门进行磋商。行政机关提出，农家乐的行业监管部门是文旅部门、餐饮行业的监管部门是商务部门、企业安全生产的监管部门是应急部门、可燃气体报警装置安装的监管部门是燃气行业监管部门，督促农家乐安装可燃气体报警装置看似简单，牵涉部门多，部门与部门之间的职能存在明显交叉。

笔者认为，上述问题的解决路径首先是要分清应急管理部门与各行业监管部门的履职界限。《安全生产法》第10条规定，我国实行综合监督管理与行业监督管理相结合的安全生产监管体制，应急管理部门对辖区内安全生产工作实行综合监督管理，交通、住建、水利等部门在自己的职权范围对安全生产工作实行监督管理，也就意味着当出现某种安全生产违法行为时，行业监管部门先进行监管，只有没有行业管理部门或者该职权不由行业管理部门实施时，应急管理部门作为“兜底”部门才能督促企业履行安全生产义务。按照这一逻辑，农家乐、燃气、餐饮均有行业监管部门，应急管理部门不是履职主体。

其次，分清对违法行为具有监管职责的主体。在判断哪家行政机关对安全生产违法行为有监管职责时，考虑的是该种行为由谁纠正、处罚，而不是实行该种行为的主体由谁监管。上述案例中，违法行为是未安装可燃气体报警装置即开展经营活动，实行违法行为的主体是农家乐，此时对违法行为有处罚权、有监管职责的部门是燃气行业管理部门，文旅部门虽对农家乐进行监管、商务部门虽对餐饮行业进行监管，但二者均不存在可以对未安装可燃气体报警装置行为进行履职的权力，故二者也不存在未依法履职问题。

最后，农家乐经营不属于新兴行业、领域。办案过程中有行政机关提出，根据《安全生产法》第10条第2款规定，农家乐经营属于新兴行业，应由人民政府确定监督管理部门。笔者认为，《安全生产法》第4条第2款，在提及新兴行业、领域时，前面有一个定语“平台经济等”，按照体系解释，《安全生产法》中的新兴行业、领域有其特定含义，仅指“平台经济”或与“平台经济”同性质的行业，农家乐经营明显不属于与“平台经济”具有同质性的行业。此外，无论是《安全生产法》的行业监管机制的建立，还是《城镇燃气管理条例》明确燃气行业管理部门可以对“在不具备安全条件的场所适用、储存燃气的”行为进行行政处罚，都将可燃气体报警装置的监督管理部门指向燃气行业管理部门，不存在安全生产监督管理职责不明的问题。据此，崇明区院向燃气行业管理部门制发检察建议，建议其履行燃气安全监管职责，对农家乐违法行为依法处置。

三、办案思考与案件特色

（一）准确把握“督促之诉、协同之诉”定位

检察机关在办案中要准确把握“督促之诉、协同之诉”定位，一方面要处理好检察权与行政权的界限，严格规范预防性公益诉讼启动条件，在安全生产领域行政机关相对于检察机关是监管的“内行”，“外行”监督“内行”要避免进退失据，只有在行政机关不依法履职导致重大事故隐患出现时，检察机关才能启动预防性行政公益诉讼，此时的预防式监督有效且无漏洞，能够充分弥补行政权事后救济的缺陷。另一方面要在行政机关职权存在交叉时，发挥公益诉讼协同之诉作用。如本案中，崇明区院在了解燃气行业管理部门无法第一时间获悉农家乐使用燃气经营餐饮行业的困境后，遂走访文旅等多个部门共同商讨解决方案，并牵头召开工作推进会，促成文旅部门将“农家乐安装可燃气体报警装置”作为农家乐新设审批的条件之一，市场监管部门将可燃气体报警装置的安装、使用作为特种设备日常监管工作条目，同时应急部门、属地乡镇等共同落实安全生产监督职责，联合开展执法宣传活动，形成齐抓共管格局。

（二）建立工作机制形成公益保护合力

《安全生产法》建立了综合管理和行业管理相结合的政府监管体系，在实践操作中，由于职责交叉，行业管理部门出现未充分履职情形时往往由应急部门进行“兜底”，又因应急部门与行业管理部门属于同一级别，应急部门屡次深陷“兜底”困境。检察机关在办理案件时应从检察监督角度协助行政机关破解治理难题，形成公益保护合力。

如在上述案件办理过程中，有行政机关仍以可燃气体报警装置系《安全生产法》新增内容、且农家乐监管涉及多个部门为由，认为应由应急部门“兜底”监管。为此，崇明区院邀请专家学者及各行业管理部门对《安全生产法》进行研讨解读，并主动与应急部门沟通。双方通过线索移送、信息共享等形式强化应急执法与公益诉讼检察的衔接配合，在帮助应急部门摆脱“兜底”困境的同时，深入推动崇明地区安全生产精细化治理。