石学峰

(中共天津市委党校，天津 300191)

“为官不为”是当前亟需面对和解决的吏治难题。习近平总书记指出：“总的看，我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善”，但“一个突出问题是部分干部存在一定程度的‘为官不为’。”[1]“为官不为”的发生和蔓延，深刻反映出当前问责机制存在的诸多短板。因此，如何更好地健全完善问责机制，发挥其在规制“为官不为”中的重要作用，亟需深入研究和探讨。

一、问责机制在规制“为官不为”中的功能定位

健全完善的问责机制，将对有效规制“为官不为”发挥极其重要作用，主要体现为：

(一)问责机制对规制“为官不为”具有鲜明的“刹车”功能

一方面，问责机制能够有力“规约主体的人性弱点”，[2]抑制“为官不为”的发生动机。任何人都是在特定的规范和约束下实现自身利益最大化。构建规制“为官不为”的问责机制，将给领导干部以明确、充足与详细的信息，使他们能够精准地预见自己的行为选择给自身带来的可能后果，这样，他们就不会轻易选择问责机制所不允许的行为方式，进而能够有效预防“为官不为”的发生。另一方面，问责机制的严肃性、威慑性和惩戒性，能够对不想为、不愿为、不敢为、不能为、不善为的领导干部通上“高压电”，导入负向激励模式，让那些“懒政怠政”者“没面子、挪位子、降位子、丢帽子”，同时也能够引导和激励那些尽心尽责、忠诚履责、敢于担当、勇于担责、敢闯敢干、敢抓敢管、有所作为的领导干部继续在正确的轨道上前进。所以，健全完善的问责机制，对规制“为官不为”能够发挥鲜明的“刹车”功能。

(二)问责机制对规制“为官不为”具有显著有力的保障功能

一方面，通过构建规制“为官不为”的问责机制，有利于构筑起对积极“作为”领导干部的保护网，同时也为“不为”领导干部扎紧笼子。而“为官不为” 问责机制对每一位领导干部都具有普遍的规范性和约束力。任何领导干部一旦不遵守这些规定，相应的机构或部门就会对其进行严厉惩处，实现对“为官不为”行为的强制修正。另一方面，问责机制是有效规制“为官不为”的最后兜底关口。毋庸置疑，有效规制“为官不为”，必须要内外结合、多管齐下、标本兼治、软硬兼施、综合施治、多方发力，打出“组合拳”，形成治理合力。比如，既要加强思想教育，又要营造干事氛围，还要强化政绩考核，更要明确权责分工等等。可以说，这些举措相互影响、相互依存、相互配合、交互作用，既各自对“为官不为”发挥规制作用，又协同对“为官不为”产生规制功能。然而，若没有问责机制这一关口，或问责机制不健全不完善，那么，其他方面的举措都将很难见实效。所以，问责机制对规制“为官不为”具有显著有力的保障功能。

(三)问责机制是有效规制“为官不为”的关键性“抓手”

有效规制“为官不为”，关键要有突破口和切入点。也就是说，必须要有“抓手”。只有找准找实规制“为官不为”的“抓手”，才能较为容易地解决这一问题。问责机制就是有效规制“为官不为”的关键性“抓手”。这是因为，在防治“为官不为”的诸多措施中，问责机制能够发挥最快效应，实效性也最强，能够起到“问责一个、警醒一片”的效果，能够为综合治理“为官不为”提供必要时间。毕竟诸如教育培训、人事选拔、权责清单、容错免责等机制对“为官不为”的规制功能在短期内难以显现，所以，问责机制虽不是规制“为官不为”的根本之策，但却是当前之迫切之策，能够确保在较短时间内有效遏制“为官不为”的发生，必然成为当前有效规制“为官不为”的关键性“抓手”。

二、问责机制在规制“为官不为”中的主要短板

当前，“为官不为”的发生与蔓延，深刻反映出问责机制存在诸多短板，突出表现在以下几个方面：

(一)问责事由较为狭窄

“问责事由”又被称为问责触发机制，即：哪些事件或什么情况能够引发对涉事领导干部的问责。目前，对领导干部实施问责的法律依据主要有《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部辞职暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》以及《中国共产党问责条例》等。通过这些法律、规定或条例，特别是梳理近年来对领导干部进行问责的典型案例，可以明显发现：当前对领导干部的问责主要是在发生重大安全事故、突发事件、群体事件、人命关天的案件以及滥用职权、违规违纪、贪污受贿或出现具体过错的情况下启动的，很显然，这实际上是把重大事故以及具体过错和明显失误作为问责的触发机制。

然而，实施问责的本意，或者说问责的本质，是促使和敦促领导干部对自身职责范围内的事务负起责任，做到“在其位谋其政”以及“履其职尽其责”。因此，领导干部“有过错当然要负责，无为甚至只要失去了群众的信任也要承担相应的责任。”[3]所以，问责绝不能留空地，否则，就能够为各种不当行为提供逃避责任追究空间，造成“问责疲软”问题，影响问责的效力，反过来又会让各种不当行为肆无忌惮地蔓延。

目前“为官不为”之所以产生并日益严重，重要原因之一就是对领导干部的问责主要限于“过错问责”“过失问责”“事故问责”等“有过错”和“出事”时，尚未真正将“不贪不占啥也不干”“只要不出事、宁愿不做事”以及“不求有功但求无过”等纳入问责范围。正是由于问责事由的狭窄，特别是“无为问责”的缺失，才导致很多领导干部钻了漏洞和空子，在工作岗位上优哉游哉地混日子，“饱食终日、无所用心”“在其位不谋其政”“尸位素餐、无所作为”。总之，“由于无为问责机制的缺损，使无为一直受不到严厉的追究，这就纵容了无为现象。”[4]

(二)问责主体较为单一

问责主体是指由谁来掌握对领导干部的问责权以及由哪些人对领导干部具体行使问责职能。问责的产生是由授权而来，没有授权就没有问责，授权分为同体授权和异体授权两种类型，因此，问责也分为同体问责和异体问责两种。同体问责是指党政系统内部上级领导干部对下级领导干部的问责，问责主体是“上级”；异体问责则是指党政系统之外的利益相关者对党政领导干部进行的问责，问责主体是本系统之外的利益相关者。

相关统计数据表明，“我国现有的问责发动机制的构成特点是以上级党政部门为主，主要表现为81%的问责发起者为上级党政部门，99%的问责启动者为上级党政部门。”[5]由此可见，目前对领导干部的问责启动基本是以本系统内部上级对下级的同体问责为主。

客观而言，这种“上问下责”式的同体问责，虽然具有较强的权威性、严肃性、快捷性和有效性，但同时也存在明显的缺陷和不足，其中，最主要和最突出的是，这种问责追究的是一种单向性的下级对上级的责任，这将会导致下级领导干部只对上级领导干部负责，而很难对自身所担负的公共责任负责。此外，同体问责还存在较为明显的“问责缺位”问题，即：由于是上级层层追究下级之责任，因此，一旦上级特别是最高级别的领导干部发生问题后，由谁对他们进行问责无疑成为一大难题，这就在“最关键的地方造成责任体系中根本环节的缺失。”[6]

当前，“为官不为”问题之所以产生并日益严重，从问责机制角度分析，除了问责事由狭窄外，另一个重要因素就是问责主体较为单一。正是由于很多地区和单位以系统内的“上问下责”的同体问责为主，鲜有系统外的问责主体的介入和参与，导致领导干部只对上级负责而不对下级和群众负责，没有主体对最高级别领导干部进行问责，因此部分单位的领导干部钻问责的漏洞和空子，发生“为官不为”问题。

(三)问责方式存在误区

第一，被动问责较多,主动问责较少。调研发现，目前对领导干部的问责，以被动问责居多，而主动问责较少。所谓被动问责主要是指只有等到人民群众反复投诉、媒体多次曝光、上级领导郑重批示、巡视整改提出意见、相关部门严厉督办后才启动问责。问责方式存在的这一误区，无疑为“为官不为”者提供了逃避问责的机会。这是因为，“为官不为”具有很强的迷惑性、隐蔽性和蒙蔽性，很难被精准发现和有效辨别，危害性难以在短时间内显现出来。正所谓：“旷工误工好判别，消极怠工难认定。” 这就使得很多“为官不为”者能够较为容易地逃避问责，安心地“躺”在工作岗位上混日子、熬资历，导致“为官不为”问题日益严重。

第二，突击式问责较多，日常式问责较少。目前，对领导干部开展的“为官不为”问责，是以“突击问责”或者说“风暴问责”“飓风问责”以及“运动式”问责为主，“日常式”问责以及“常态化”问责较少。对领导干部进行突击式问责，虽然对整肃领导干部队伍的“为官不为”具有很明显的效果，但这种问责方式存在较大弊端和不足，其中，最主要的是无法将问责贯穿于领导干部的日常工作中，这就严重影响了对“为官不为”进行问责的长效性，很难确保“为官不为”不再复发。此外，这种突击式问责，“更多地问的是人，而不是责和制，”[7]这也在很大程度上使对“为官不为”进行问责的社会示范效应和社会教育意义大打折扣，导致问责缺乏后劲。

第三，事后问责较多，事前督责较少。问责绝非仅仅体现为事后责任追究，还应着重体现为对事前责任的过问、督促与监督。所以，问责不仅有对领导干部进行责任追究的处罚性功能，还有对领导干部职责履行情况进行质询、监督的作用。然而，在推行问责制的过程中，绝大多数地区往往将问责只定位于事后责任追究，严重忽视了问责对领导干部失职失责行为的预防性功能，也就是说，对领导干部的问责，事后问责居多，事前督责较少，这实际上是过分强调和突出了问责的惩戒功能，削弱和降低了问责的激励功能，因而极易滋生“不求有功，但求无过”以及“多干多错，少干少错，不干不错”等“为官不为”的思想和行为。

(四)问责程序隐藏弊端

所谓问责程序是指问责主体对问责客体进行问责的各个环节和由各个环节所连接而成的工作流程。问责程序是问责机制中最为关键、也是最为复杂的因素，其功能与作用也最为突出，它自始至终规范着问责主体的问责行为，一旦问责程序不规范，必将严重制约问责功能的发挥。

一般而言，对领导干部进行问责的程序主要包括问责触发程序、问责执行程序和问责追究程序三个环节。这些环节构成了对领导干部进行问责的基本步骤和主要路径。然而，客观地讲，目前对领导干部进行问责的程序仍不太规范，特别是问责执行程序和问责追究程序两个环节隐藏着动能失调的因子，它们对“为官不为”的发生具有很大影响。

一方面，问责执行程序存在弊端。问责执行程序构建的首要任务就在于明确问责的客体。“问责客体”就是指“问责对象”，即对发生的责任事件要承担责任的单位或领导干部个人。目前，党政各职能部门之间、党政领导干部之间、上下级领导干部之间、同级领导干部之间、正副职领导干部之间都存在不同程度的职责交叉、权责不清以及责任模糊等问题。因此，在实际工作中，一旦面临“硬骨头”、棘手事以及麻烦事时，领导干部之间就容易发生扯皮推诿，无所担当和无所作为，出现“为官不为”现象。同时，由于问责对象不清以及责任人界定不明，面对“为官不为”问题，很多时候也根本“无从问责”，更“无法问责”，进而又进一步加剧了“为官不为”的发生。

另一方面，问责追究程序存在弊端。就目前全国各地公布的“为官不为”问责典型案件来看，最突出的特点是：行政一把手受到问责处理的较多，而党的一把手受到问责处理的较少。然而，“在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手领导，出了事，只追究行政一把手责任，党的一把手却不用负责。”[8]这就出现对党的一把手的问责缺失问题，既容易滋生“为官不为”问题，也容易产生“为官乱为”问题。

三、补齐问责机制短板，有效规制“为官不为”的路径选择

(一)拓展问责内容、完善问责功能、拓宽问责主体

1.拓展问责内容，将“唯过是问”拓展为“不为也问”。要打破传统的“过错问责”思维定式，树立“无为也是过、无为也要问责”的思维理念，确立以“平庸即是过”为基本特点的“无为问责”价值导向；要准确考量领导干部“为官不为”的构成要件，善于从多维度、多视角、多层面对领导干部的“为官不为”行为进行衡量，从宏观、中观、微观三结合的视野实现对领导干部“为官不为”情形的精准界定和科学认定，为准确问责“为官不为”提供基本依据。

2.完善问责功能，实现事后惩罚与事前预防的结合。要转变问责观念，避免问责误区。目前，应强化对“问责”概念的深入研究和科学界定，从理论上弄清“问责”的真正内涵。事实上，“问责”与“事后责任追究”并不能完全画等号。这是因为，“问责除了具有责任追究的惩罚性功能外，还应有对职责履行情况进行质询、监督、过问的功能。”[9]所以，绝不能将“问责”仅仅止于“追求过失之责”这一狭窄认识，而应转变对“问责”的认识局限，让“问责”成为一种兼具“追究失责”和“预防失责”的双重管理机制。

3.拓宽问责主体，将同体问责延伸到异体问责，实现问责主体的多元化。要切实强化各级人民代表大会及其常委会的问责地位，强化人大及其常委会对领导干部问责的权威性；大力提升各级司法机关的问责地位，强化各级司法机关对领导干部问责的力度；补齐各民主党派的问责地位，提高各民主党派对领导干部的问责意识；保障新闻媒体必要的独立性，赋予新闻媒体问责领导干部的法律地位；推进社会公众问责机制建设，畅通社会公众对领导干部的问责渠道，提高社会公众对领导干部的问责能力。总之，通过拓宽问责主体，以切实提高对领导干部进行问责的民主参与度，实现问责的客观性、公正性。

(二)突出主动问责，强化常态问责，推进立体问责

1.突出主动问责，逐步变“被动问责”为“主动问责”，最终实现以“主动问责”为主。要转变问责思路和问责理念，努力实现“被动问责”向“主动问责”的转化；坚决摒弃选择性问责，从严从实全面问责，并强化对不敢问责者、不会问责者以及不愿问责者的问责力度，实现对问责不力者的责任追究；彻底摒弃“隔墙扔砖”式的随机性问责，增强问责的制度化、法治化和刚性化。总之，要通过主动问责，督促领导干部勤勉尽责、积极担当，避免发生“为官不为”问题。

2.强化常态问责，逐步将“突击问责”与“常态问责”相结合，最终实现以“常态问责”为主。千方百计创造条件，广开监督之门，将领导干部的日常工作置于“阳光”照射之下，让领导干部自觉接受来自各个方面的监督；务必将网络问责纳入问责系统，使其成为对领导干部进行常态问责的“先锋”和“利器”；既实施“自上而下”的党政问责，又逐步推行“自下而上”的公众问责，同时切实提高“自下而上”的公众问责的地位；要坚决把日常性问责贯穿到领导干部履职全过程，敢于对“为官不为”领导干部出重拳、下狠手。

3.推进立体问责，构建“着力抓点、以点串线、以线促面”的“点线面”相结合的问责模式。一是“着力抓点”，即：要创造条件让人民群众能够在“现场点”对“为官不为”领导干部以及不作为行为进行问责。这就要求：必须将各领导干部的岗位职责、任务分工、业务流程、工作标准、工作时限、办理期限以及投诉电话等内容及时在部门网站、办事大厅进行公示，以方便人民群众在办事时能够对照标准实时监督，一旦遇到推诿扯皮、该办不办等“为官不为”问题时，可以在“现场点”进行问责，从而避免事后因难以取证而无法问责的情况发生。二是“以点串线”，即：要把在“着力抓点”过程中发现的“现场点”上的“为官不为”问题，进一步拓展到相关行业和相关领域“线”上，进而有针对性地强化对该行业和该领域“线”上“为官不为”问题的有效问责。这就对“着力抓点”的“点”提出了很高要求，这里的“点”一定要具有“典型性”“重点性”“普遍性”“代表性”，以便于推广和拓展。三是“以线促面”，即：将相关行业和相关领域“线”上发生的“为官不为”问题，辐射和引向社会层面，进而促成全社会对“为官不为”问题的揭露和抵制。这就需要对相关行业和相关领域“线”上发生的“为官不为”问题的问责及时向全社会公开和曝光，从而在全社会形成震慑效应。

(三)规范问责程序、平衡官员权责、推进问责连带

1.规范问责程序，完善问责链条。一般而言，一条较为完整的问责程序链基本包括四方面内容，分别为：“问责的启动程序、问责事项的调查程序、问责对象的处理程序、问责的回应程序。”[10]为使问责程序有效运转起来，实现问责的公正性，必须既要保证上述四个环节相互连接、环环紧扣、彼此耦合，形成清晰无缝的连接链，又必须保证各个环节自身的科学合理与完善。当前，为有效规制“为官不为”问题，亟需在改革和完善问责的启动程序上下功夫，这就需要做到两个转变，即：从追究责任事故向追究业绩平庸转变，从追究“有错”干部向追究“无功”干部转变。

2.平衡官员权责，推进官员权责对等化和明晰化建设。“反腐高压态势下，领导干部的权力受限，责任却相应提高，‘太平官’很大程度上是权责分配不平等和不清晰造成的。”[11]因此，为有效规制“为官不为”，必须要明确划清党政各职能部门之间、党政领导干部之间、上下级领导干部之间、同级领导干部之间、正副职领导干部之间的职权和职责，明确履职范围，杜绝职责重叠交叉，更要防止出现管理真空地带；要对领导干部特别是各级“一把手”的自由裁量权进行细化和量化，精确界定和把握领导干部这个“关键少数”，尤其是“一把手”所享有的自由裁量权与所有领导成员的共享性权力之间的应有界限，杜绝自由裁量权与共享性权力发生不必要的摩擦、矛盾和冲突。

3.推进问责连带，实行“捆绑”问责。一方面，要科学划分和精准区别直接责任、主要领导责任与重要领导责任的范围，除了对直接责任者进行问责外，必要时还应根据具体情况将问责追溯到主要领导责任者与重要领导责任者，实行干部履职“问责上追一级”制度。另一方面，要弄清个体责任与集体责任的界限和联系，若个体发生过错，且这种过错与集体脱不了关系时，不仅应问责个体，也要问责集体，从而既防止个人以“集体决策”名义推卸责任，又防止出现“集体负责”就是无责的问题。

(四)完善配套制度，筑牢问责机制的完整“闭合圈”

问责机制能否最大限度发挥规制“为官不为”的功能，不仅取决于该机制本身是否科学完善，还取决于是否有与该机制相配套的制度支持。因此，为有效规制“为官不为”，还必须完善问责机制的配套制度，筑牢问责机制的完整“闭合圈”。

1.健全权责清单制度。问责与权责清单制度密不可分。问责的逻辑基础是有权必有责、有责要担当、失责必追究。因此，权责清单制度实际上是为领导干部戴上了“紧箍咒”，能够倒逼领导干部“法无授权不可为，法定职责必须为”。由此可见，构建问责机制的重要前提是必须拥有健全完善的权责清单制度。一旦权责清单制度不成熟不完善，那么问责机制在实践中必然出现泛问责、错问责等走样变形问题，让少数领导干部产生“多干多错、少干少错、不干不错”等心理，甚至怯于担当作为。所以，在权责清单制度尚未建立或还不完善的地区，务必先把权责清单制度建立起来，从而为构建问责机制创造前提条件。

2.健全政绩考核制度。政绩考评的最终结果是启动问责的依据和条件，然而，目前我们对党员干部的政绩考核仍存在考核主体比较单一、考核指标设置重点不突出以及考核方式重定期考核而轻日常考核等突出问题，这必然严重影响到政绩考核结果的准确性。政绩考核结果一旦不准确，必然导致问责失误，所以，从这个角度而言，在健全和完善问责机制时，还必须实现其与政绩考核制度的自然衔接。

3.健全容错免责制度。容错免责，是指相关单位或领导干部个人在忠诚履职担当、干净高效干事、全面深化改革以及积极创新创业过程中出现失误或过错，本应给予问责追究，但因达到尽职要求，且没有造成负面影响以及重大损失，进而通过启动容错免责程序，依纪依法获得责任豁免。事实上，在全面深化改革中激流勇进、纷繁复杂中敢闯敢试、解放思想中突破框框时，都难免会因不可抗力以及经验不足等原因而遭受挫败、出现失误甚至犯下错误。通过构建容错免责制度，有利于保护在特定情境下出现失误或过错的“老黄牛型”干部、“李云龙型”干部以及“黑老包型”干部，为他们“开绿灯”和“兜住底”，从而能够避免打击他们主动担当、勇于作为以及干事创业的自觉性、积极性和创造性。由此可见，问责和容错免责互为补充，在规制“为官不为”上相辅相成、缺一不可。所以，只有配套构建容错免责制度，实现问责与容错免责的同步启动和同频共振，才能调动领导干部的工作积极性，有效规制“为官不为”问题的发生。