李永攀 蒋 轩 郑 刚

一、引言

甚高频（VHF）无线电装置，是海上船舶之间、船舶与岸基之间沟通交流、应急通信的重要设备，是目前GMDSS中的重要通信设备，也是海上船舶必须配备的通信设备之一，在交通协调、船舶避碰中发挥着重要作用。但由于部分国内海洋渔业船舶（简称渔业船舶，包含捕捞渔船和渔业辅助船舶等）未配备、未开启或未有效值守甚高频通信设备，商渔船之间未建立有效VHF通信，导致沟通不畅成为商渔船碰撞事故发生的重要原因之一[1，2]。据交通运输部海事局网站公开的近2年事故调查报告，13起商渔船碰撞事故中有5起存在渔业船舶未有效值守VHF16频道的行为（占比38.5%）。2020年12月12日，“宏程运19*”船船长在事发前4 min用VHF16频道多次呼叫“粤台渔2127*”船，但是该船没有回应，碰撞造成“粤台渔2127*”船沉没，1人死亡，1人失踪[3]； 2020年11月13日，“宝舸*”船二副在事发前10 min通过VHF16频道呼叫“浙象渔1303*”船并告知“会红灯”，但未收到回应，碰撞造成“宝舸*”船左舷船中破损进水沉没[4]。

商渔船常用通信设备难以建立联系是长期未得到妥善解决的顽疾。随着渔业船舶检验改革以及全国上下持续推进“安全生产专项整治三年行动”“商渔共治2021”等活动，渔业船舶VHF通信设备配备和使用管理取得了一定成效，同时又面临着VHF16频道有效值守率偏低、对未有效值守情况实施行政处罚存在困难等新的挑战。通过查阅有关法规与文档、实际登轮检查、与渔船船员面对面交流以及走访相关管理部门等形式，梳理了渔业船舶常用通信设备情况、甚高频通信设备配备和使用要求，调查了甚高频通信设备配备、使用和管理现状，分析未正确配备和使用甚高频设备的原因并提出管理对策。

二、渔业船舶常用通信设备

目前用于渔业船舶之间、船岸之间沟通交流的通信设备主要有渔业对讲机、宽带卫星终端、甚高频无线电装置、便携式甚高频无线电话和中高频设备等。渔业对讲机根据我国渔船作业环境专门设计，工作频段为27.5～39.5 MHz，受其他设备干扰较小，满足了编组或群组内的近距离通信和私密通信需求。为了能够监听、守听不同信道的通话或呼叫，大部分船东采用安装多台（3～5台）渔业对讲机的方式，避免切换信道。宽带卫星通信是近几年在渔业船舶之间迅速发展起来的一种通信方式，由船东自主采用或政府补贴推广。通过卫星实现无线上网，信号传输距离不受限，可使用手机软件查看天气、聊天等，深受渔船船员欢迎。渔业对讲机和宽带卫星终端目前均不是法定检验规则要求大中型渔业船舶配备的设备。渔业船舶甚高频通信设备和商船所用型号基本一致，工作频段为156～164 MHz（与渔业对讲机无法互通）。

三、渔业船舶甚高频通信设备配备和使用要求

（一）甚高频通信设备配备要求

《渔业船舶法定检验规则（2000）》仅要求航行于A2、A3海区的船长24 m以上渔业船舶配备甚高频无线电装置1台。《渔业船舶法定检验规则（2017）》要求船长不小于12 m的渔业船舶，航行于A1、A2、A3海区的，配备甚高频无线电装置1台；航行于遮蔽航区的，配备便携式甚高频无线电话1台。

交通运输部海事局履行渔业船舶检验和监督管理职责后，拟订渔船检验政策法规及标准时将渔业船舶分为捕捞渔船和渔业辅助船舶。新建捕捞渔船适用《国内海洋渔船法定检验技术规则（2019）》《国内海洋小型渔船法定检验技术规则（2019）》，现有捕捞渔船按原适用的渔业船舶法定检验规则进行检验。新建渔业辅助船舶按照《国内航行海船法定检验技术规则》《沿海小型船舶法定检验技术规则》进行检验，现有渔业辅助船舶按原适用的渔业船舶法定检验规则进行检验。

《国内海洋渔船法定检验技术规则（2019）》要求，船长12 m以上，航行于A1、A2、A3海区的国内海洋渔船应配备甚高频无线电装置1台，遮蔽航区的应配备便携式甚高频无线电话1台。《国内海洋小型渔船法定检验技术规则（2019）》对船长12 m以下渔船的甚高频通信设备不作强制配备要求。

《国内航行海船法定检验技术规则（2020）》要求，船长20 m以上，航行于A1、A2、A3海区的中国籍船舶应配备甚高频无线电装置1台。《沿海小型船舶法定检验技术规则（2016）》要求，船长12～20 m的国内沿海航行的中国籍船舶应配备甚高频无线电装置1台，船长5～12 m的，可配备便携式甚高频无线电话以替代甚高频无线电话装置。

检验规则未明确现有船舶生效时间点，根据以往规则实施情况，对于甚高频通信设备等不涉及船舶构造的设备，渔业船舶检验机构通常于规则生效后的年度检验中要求渔业船舶配备。

（二）甚高频通信设备使用要求

《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS）要求适用船舶，如切实可行，应在VHF16频道上保持连续守听值班。但由于捕捞渔船的设计建造和营运管理与商船存在巨大的差异，使得捕捞渔船一直未纳入SOLAS。《1993年托雷莫利诺斯议定书》《1995年渔船船员培训、发证和值班标准国际公约》等公约尚未对国内捕捞渔船生效。

2021年9月1日实施的《海上交通安全法》明确，船员应当按照有关航行、值班的规章制度和操作规程以及船长的指令操纵、管理船舶，保持安全值班，不得擅离职守；承担无线电通信任务的船员应当遵守海上无线电通信规则，保持海上交通安全通信频道的值守和畅通。

1.甚高频通信设备开启要求

《渔业船舶航行值班准则（试行）》要求船上安装的通信和助航仪器以及保障船舶安全航行的任何设备都必须处于正常的使用状态。该准则于1999年颁布，适用24 m及以上渔业船舶（当时24 m以下船舶不强制配备甚高频通信设备）。

2.VHF16频道值守要求

《渔业船舶法定检验规则（2017）》《国内海洋渔船法定检验技术规则（2019）》等未对适用船舶值守VHF16频道提出明确要求；《国内航行海船法定检验技术规则（2020）》要求在海上航行的适用船舶（含新建渔业辅助船舶），如切实可行，应在船舶通常驾驶的位置在VHF16频道保持连续守听值班。

3.VTS工作频道值守要求

国内沿海港口船舶交通管理系统（VTS）均明确了适用船舶范围，如《宁波舟山港核心港区船舶交通管理系统安全监督管理规则》适用于300总吨及以上的其他中国籍船舶（未排除渔业船舶）；《上海海事局船舶交通管理系统安全监督管理办法》适用于150 总吨及以上拟在小衢山与西马鞍山岛之间穿越洋山港主航道的船舶（未排除渔业船舶）。因此，满足一定条件的渔业船舶在VTS管理区应值守VTS工作频道，遵守VTS管理规则。

四、渔业船舶甚高频通信设备配备、使用和管理现状

（一）配备现状

24 m以上渔业船舶的甚高频通信设备配备要求提出较早，且明确了现有船舶生效时间点，目前基本配备到位。12～24 m渔业船舶的甚高频通信设备配备要求提出较晚，又因我国沿海渔业地市多，渔船数量大，甚高频通信设备配备推进情况有所差异，实际检查中发现一些渔业船舶未按要求配备。部分省市今年加大了推进力度，如浙江某市渔船检验中心强调，船长在12～24 m之间的渔船，沿海航区（A1海区）的配备甚高频无线电装置1台，遮蔽航区的配备便携式甚高频无线电话1台，上述任务在2021年9月15日前完成。

（二）使用现状

由于使用环境恶劣、渔船船员保管使用不当和维修技能不足等原因，在海上长期生产作业过程中容易发生甚高频通信设备损坏的现象。据实际登轮检查，舟山沿海水域约10%～20%渔业船舶的甚高频装置处于物理断线或损坏状态。大部分渔业船舶在公共航路、航道水域航行时会开启VHF16频道，在商船抵近渔网等危及财产安全的时候会主动使用VHF16频道沟通，其他时间多数关闭甚高频通信设备、调低音量或不应答，航行中很少使用甚高频通信设备与商船协调避让，几乎不值守VTS工作频道。海事管理机构于2021年8月通过VHF16频道抽查了舟山沿海1 496艘在航、锚泊的渔业船舶，其中1 418艘未应答，占比94.8%，说明绝大部分渔业船舶未有效值守VHF16频道。

（三）管理现状

在安全生产越发重要的情况下，各级政府和监管部门日益重视涉海涉渔安全，创新举措着力解决海上安全生产领域存在的薄弱环节和商渔船碰撞等突出问题。浙江省及所辖地市分别成立涉海涉渔安全专业委员会，协调有关单位开展防范商渔船碰撞等工作；舟山市海洋与渔业局和舟山海事局完善联动协作工作机制，深化在干部交流、信息通报、教育培训、联合执法、调查和会商等方面的合作。涉海涉渔安全生产工作的一项重要内容，即强化渔业船舶甚高频通信设备使用及VHF16频道值守管理。为落实此项工作，渔船检验机构排摸渔业船舶甚高频配备现状，要求船东按规定配齐甚高频通信设备，并将其作为签发年度检验证书的前提条件；渔政管理机构出台有关文件要求渔业船舶全时段值守VHF16频道，属地政府和基层管理组织通过集中培训、发放宣传单等方式将VHF16频道值守要求传达至渔民；渔政管理机构和海事管理机构通过VHF16频道呼叫渔业船舶，对不应答船舶的船员开展警示教育、通报或者记分，督促船东和船长履行安全责任；对于拆除甚高频通信设备的按《中华人民共和国渔业船舶检验条例》第三十四条进行处罚，关闭甚高频通信设备的按《浙江省渔业管理条例》第五十二条进行处罚[5]。以上举措取得了初步成效，如舟山市经过2021年9～12月的宣传教育、点验监督和行政处罚，在航渔业船舶VHF16频道应答率从不足10%提升至50%左右，但值守率仍然偏低，仍需进一步加强管理。

五、渔业船舶甚高频通信设备未正确配备和使用原因分析

（一）船东和船员方面

1.不够重视

自被国家无线电管理委员会于1972年正式批准以来，渔业对讲机在渔业船舶上推广应用了很长时间，广大渔船船员已习惯并依赖该设备，日常绝大部分通信都通过渔业对讲机进行。甚高频通信设备不是渔业船舶首选的近距离通信设备，船东和船员重视程度不够，船员使用频率不高。

2.渔船船员不主动与商船沟通

部分渔船船员缺乏安全意识，认为渔业船舶操纵灵活、避让方便，商渔船碰撞事故是“运气差”的小概率事件。多年来，渔业船舶与他船交汇时往往根据直觉简单选择“抢船头”或“过船尾”，从而忽视使用甚高频通信与商船在航行交汇中协调避让。

3.渔船船员有效沟通能力不足

甚高频通信有效性很大程度上取决于通话双方是否能正确理解对方语言表达的真实意图，考虑到方言、英语和船员职业背景的影响，商渔船未必能够有效沟通。调查中发现不少渔船船员不懂商船常用俗语“红灯过”“绿灯过”的含义，也有部分职务船员疲惫时让普通船员充当值班人员，普通船员更易放弃沟通。

4.渔船船员值班不到位

捕捞渔船生产作业强度较大，船员长时间体力劳作，经常处于疲劳状态，会出现渔船锚泊时甚至航行时值班人员困顿的情况。同时渔船船员身兼驾驶、捕捞和修理多重岗位，也存在值班人员短暂离开驾驶台而无人值班的情形。

（二）管理方面

1.法律法规未明确

现有法律法规和技术规则尚未明文要求所有配备甚高频通信设备的渔业船舶在航行、锚泊和作业时应有效值守VHF16频道，有关规章和规范性文件也没明确甚高频通信未有效值守的判定标准和取证方法，行政处罚难以开展。新修订的《海上交通安全法》第一百一十八条明确海事管理机构负责渔港水域外渔业船舶的海上交通安全管理，但未作出具体释义，基层海事和渔政管理机构就渔业船舶在渔港水域外未有效值守甚高频通信的行政监督和处罚认识不统一。

2.管理体制机制没理顺

国家层面的渔业船舶检验及监督管理在2018年后由交通运输部海事局负责，但省、市、县级渔业船舶检验机构及检验人员仍由地方港航部门或渔政管理机构管理，容易出现执行标准不统一、监督力度薄弱等问题。渔业船舶瞭望值班与甚高频通信值守监管涉及到渔政管理机构和海事管理机构，双方尽管采取了一系列的定期会商和联合行动，但尚未深度融合，缺乏长效机制。

3.日常监管执法不到位

长期以来，渔业船舶甚高频通信设备使用管理未得到充分重视，不是有关执法机构的执法检查重点，行政处罚案件较少。部分渔政管理机构今年以来对甚高频通信设备拆除、未开启等违法行为开展了行政处罚[5]，但需执法人员海上登轮取证，执法成本较大，查处比例偏低。

4.无线电监测管理有欠缺

海上无线电通信管理涉及航海保障、海事管理、渔政管理、无线电管理等机构，专业性强。随着商渔船活动的不断增加，VHF16频道通信日益繁忙，但缺乏有效管理。部分船员用其进行一般业务通话甚至闲聊、个别商船使用大功率甚高频通信设备、某些渔业智能AIS设备自动播发碰撞预警以及各种电子围栏提醒等，导致VHF16频道过于嘈杂，严重影响声音信号质量和点对点通话预期。

六、加强渔业船舶甚高频通信管理的对策

（一）属地政府方面

1.进一步强化落实属地政府管理责任

把涉海涉渔领域安全生产工作纳入党委政府议事日程，落实安全生产专项资金，加强涉海涉渔监管力量配置，协调渔政、海事、海警和交通等有关部门解决甚高频通信管理遇到的问题。

2.进一步加强安全生产宣传教育

加强涉海涉渔领域安全生产宣传教育和社会监督，引导、督促渔民经常、主动使用VHF16频道与交汇商渔船沟通交流、协调避让，在VTS管理区值守VTS工作频道，并把甚高频通信设备作为首选的近距离安全信息通信设备。

（二）渔政管理机构方面

1.优化整合渔业船舶通导设备

研究目前渔业船舶各类通导设备配备现状和优化整合方案，通过技术升级，用中高频电台替代渔业对讲机，减少渔船通导设备数量，降低无线电干扰。

2.加强渔船船员航海通信用语培训

修订渔船船员培训大纲，增设航海通信用语中英文课程，提升渔船船员在渔业船舶之间、商渔船之间使用甚高频通信设备沟通的能力和水平。

3.加大执法监督力度

做好渔港水域监督工作，扩大渔业船舶检查比率，严禁未按要求配备甚高频通信设备的渔业船舶出港，并加大渔业船舶瞭望值班和甚高频通信设备使用情况的监督力度。

（三）海事管理机构方面

1.完善甚高频通信设备配备和使用要求

修订渔业船舶法定检验技术规则，明确甚高频通信设备适用现有渔业船舶的生效时间点；取消遮蔽海区的规定，凡船长不小于12 m且存在上层建筑或甲板室结构的渔业船舶应配备1台甚高频无线电装置；扩大VHF16频道值守适用范围，要求所有配备甚高频通信设备的渔业船舶，如切实可行，应在船舶通常驾驶的位置在VHF16频道保持连续守听值班。

2.试行未有效值守甚高频通信行政处罚

根据实际情况制定甚高频通信未有效值守的认定和查处规则，明确取证方式与处置流程。强化包含商渔船在内的海上交通秩序管理，对于渔业船舶在渔港水域外未按规定保持VHF有效值守进而影响交通秩序的行为，依据《海上交通安全法》第一百零一条开展行政处罚，并与渔政管理机构建立处理结果通报机制。

3.推动VHF通信环境治理

加强与渔政管理、航海保障、无线电管理等机构的工作联动，推动海上无线电监测系统的建设，通过监测无线电信号及时发现并制止高误差率的碰撞预警广播、商渔船使用大功率甚高频通信设备以及在VHF16频道交流与海上交通安全无关内容的行为， 按规定对干扰水上VHF通信的违法线索开展立案调查或移送有关部门。