张洵，林柄全，李王严，吴婧

（1.南京大学城市规划设计研究院有限公司，江苏 南京 210093；2.中共江苏省委党校 经济管理教研部，江苏 南京 210009）

0 引言

未利用土地是指在目前的国民经济各部门中没有可直接使用或无法利用的耕地[1]。对于这些土地资源的开发优先于发展农业，增加农用地面积，也可为城市、旅游等其他土地增加用地来源。现阶段对于未利用土地的开发研究较多，大多数主要是通过计算增加耕地系数来制定划分土地开发级别的标准[2-3]，单因素评价方法存在片面性，因此文中引入多因素综合评价方法[4]，以丹东市为评价单元，立足于资料收集和实地调研数据，构建未利用地开发利用潜力评价的指标体系[5]，定性与定量相结合评价各类型未利用地开发潜力。并在此基础上，将未利用地开发利用潜力较大、集中连片的区域确定为重点区域，并安排开发重点工程，引导开发利用方向和结构，实现开发长远目标，从而为土地开发工作提供参考依据。

1 研究区概况

随着进程对土地需求不断加大，丹东市出现用地保障刚性约束和土地需求的矛盾，使得开发未利用地需求迫在眉睫。因此应充分认识开发利用未利用地、拓展土地利用空间的重要性，科学评价和发掘开发利用潜力，使其合理需求得到保障。

2 丹东市未利用地的开发潜力评价

以89个乡（镇、街道、场）行政区域为评价单元，根据丹东市2010年土地利用现状图，依据图斑对未利用地从宜耕、宜园宜林、宜渔、宜建等角度进行适宜性评价，确定未利用地可开发利用的类型，测算其开发利用为耕地、园地、林地、养殖水面、建设用地的潜力。

2.1 宜耕潜力评价

调查采用全面调查法。依据全国第二次土地调查数据，调查未利用地的多项系数作为划分未利用地宜耕潜力等级的依据。

评价单元共划分3个宜耕潜力等级，其中Ⅰ级新增系数≥80%，Ⅱ级新增系数为76%～80%，Ⅲ级新增系数≤76%。其中待开发区总面积为8 005.49 ha，预计开发后可新增面积6 354.96 ha，平均新增耕地系数为79.38%。Ⅰ级潜力区待开发面积3 735.73 ha，可新增面积3 065.78 ha，涉及29个评价单元。Ⅱ级潜力区待开发面积2 948.07 ha，可新增面积2 289.99 ha，涉及25个评价单元。Ⅲ级潜力区待开发面积1 321.69 ha，可新增面积999.19 ha，涉及35个评价单元。

2.2 宜园宜林潜力评价

评价单元共划分3个宜园宜林潜力等级，其中Ⅰ级新增系数≥85%；Ⅱ级新增系数为80%～85%；Ⅲ级新增系数为≤80%。划分结果如下：

未利用地宜园宜林待开发区总面积有9 995.03 ha，预计开发后新增面积8 114.17 ha，平均新增园地林地系数为81.18%。Ⅰ级潜力区待开发面积719.39 ha，可新增面积623.36 ha，涉及25个评价单元。Ⅱ级潜力区待开发面积4 289.87 ha，可新增面积3 554.06 ha，涉及32个评价单元。Ⅲ级潜力区待开发面积4 985.77 ha，可新增面积3 936.75 ha，涉及32个评价单元。

2.3 宜渔潜力评价

评价单元共划分为3个未利用地宜渔潜力等级，其中Ⅰ级新增系数≥90%；Ⅱ级新增系数为88%～90%；Ⅲ级新增系数为≤88%。未利用地宜渔待开发区总面积有237.72 ha，预计开发后新增可达215.80 ha，平均新增养殖水面系数为90.78%。Ⅰ级潜力区待开发面积169.32 ha，可新增面积为154.90 ha，涉及9个评价单元。Ⅱ级潜力区待开发面积68.40 ha，可新增面积为60.90 ha，涉及5个评价单元。Ⅲ级潜力区待开发面积和新增面积均为0，共包括75个评价单元。

2.4 宜建潜力评价

评价单元共划分为3个未利用地宜建潜力等级，其中Ⅰ级新增建设用地面积≥25 ha；Ⅱ级新增建设用地面积为5～25 ha；Ⅲ级新增建设用地面积≤5 ha。具体结果如下：

未利用地宜建待开发区总面积3 099.80 ha，预计开发后新增面积3 099.80 ha。Ⅰ级潜力区待开发面积2 643.42 ha，可新增面积2 643.42 ha，涉及24个评价单元。Ⅱ级潜力区待开发面积371.58 ha，可新增面积371.58 ha，涉及25个评价单元。Ⅲ级潜力区开发面积84.80 ha，可新增面积84.80 ha，涉及40个评价单元。

3 未利用地开发利用重点区域的划定

重点区域是在潜力调查、分析和评价的基础上，为统筹安排区域内各类农用地后备资源和适宜建设的未利用地开发利用[6]，引导开发利用方向和结构，实现长远目标所划定的区域。

3.1 划分方法

本文引入熵值法[7]对丹东市未利用地开发利用通过加权求和法计算，对评价指数进行排序，结合土地利用总体规划进行调整，最终确定区域综合评价。

3.1.1 耕地开垦重点区域的划定方法

确定评价因素及其权重：评价因子为新增耕地面积、系数、开发适宜性。适宜性考虑水文、土壤条件因素。评价因子的权重值分别为0.8、0.1、0.1，并结合逐步回归方法对权重结果进行验证。通过指数计算最终确定耕地开垦重点区域。

3.1.2 营园造林重点区域的划定方法

确定评价因素及其权重：评价因子为新增园林地面积、系数、开发适宜性。适宜性考虑水文、土壤条件因素。评价因子的权重值分别为0.75、0.1、0.15，并结合逐步回归方法对权重结果进行验证。通过指数计算最终确定营园造林重点区域。

3.1.3 水产养殖重点区域的划定方法

确定评价因素及其权重：评价因子为新增养殖水面面积、系数、开发适宜性。未利用地开发的适宜性考虑水文条件。权重分别为0.7、0.1和0.2。通过指数计算最终确定水产养殖重点区域。

3.1.4 建设利用重点区域的划定方法

将位于允许建设区和有条件建设区内的未利用地划为宜建用地，按照新增建设用地面积数据划定其重点区域。

3.2 划分结果

参考未利用地开发利用综合分区的大背景，根据重点区域评价指数，遵循未利用地开发利用重点区域的划定原则，分别得出未利用地的耕地开垦、营园造林、水产养殖和建设利用重点区域。

3.2.1 耕地开垦重点区域

重点区域包括东港市、凤城市和宽甸县下辖的14个评价单元，待开发利用区面积2 927.37 ha。首先要重视生态环境，其次要有规划地推进储备耕地的合理开发利用，通过增加耕地面积提高质量以及增减挂钩等来促使农村居民点用地形态发生转变。

3.2.2 营园造林重点区域

重点区域包括凤城市和宽甸县下辖10个评价单元，待开发利用区面积2 535.94 ha。以补充园地、林地为主，适当补充其他农用地，提高园林地的产出效率。引导用地向条件较好的丘陵荒坡等地建设，增加优质果品的园地面积。加大造林力度，增加林地面积，防治水土流失，涵养水源。

3.2.3 水产养殖重点区域

重点区域包括东港市下辖的14个评价单元，待开发利用区面积237.72 ha。适度开发沿海滩涂，增加养殖水面的面积。加大对养殖水面的投入力度，促进渔业基础设施建设，推动高效生态渔业发展，建立生态立体综合养殖模式，提高养殖产出水平，在开发的同时强化滩涂、湿地和水体保护，维护生物多样性，构建滨海、滨江、滨河生态保育廊道。

3.2.4 建设利用重点区域

按照新增建设用地面积数据划定的重点区域为建设利用重点区域。包括全市共12个评价单元，待开发利用区面积2 146.34 ha。深度有效利用宜建未利用地，在允许建设区和有条件建设区内合理安排新增建设用地，拓展城镇建设用地的发展空间，有效缓解建设用地需求过大，用地供需矛盾突出的压力，保障科学发展用地。

4 结语

丹东市未利用地的开发以荒草地、滩涂为主，开发方向主要为耕地、林地园地、水产养殖、建设用地。宜耕未利用地多分布于水源与土壤条件好的地区，要按照最优化原则进行开发，以解决耕地占补平衡问题；宜园宜林未利用地主要位于地势较高的北部低山丘陵地区，可开发为生态涵养林，有利于防止水土流失；宜渔未利用地主要位于南部沿江、沿海地区，要充分利用滩涂资源大力发展生态高效渔业，建立新型渔业养殖模式；宜建未利用地主要分布于中心城区城郊，县域中心城区、重点镇，以及交通干道沿线城镇，应充分开发宜建未利用地，以缓解城镇建设用地供应紧张；对于生态敏感区的未利用地，主要是河流以及其沿岸滩涂，应尽最大限度保持现状或生态修复，以维持生态平衡。按照未利用地未来的主导功能和开发利用方向，丹东市的未利用地可划为耕地开垦区、营园造林区、水产养殖区、建设利用区、挂钩整备区、生态保育区等六个功能类型区。此外，丹东市的未利用地开发要注意生态保育，要按照保护优先、突出重点、科学利用、持续发展的原则，合理规划未利用地开发利用重点区域以及重点工程，按照“保护、开发、利用”相结合的原则，因地制宜安排未利用地开发利用方向，促进未利用地开发利用的可持续发展。