王 程，孙宏伟

(1.吉林省吉规城市建筑设计有限责任公司，长春 130061； 2.吉林建筑大学，长春 130119)

为有效提升规划的科学性与战略性，有必要对国土空间开发保护现状和现行的城市总体规划、土地利用总体规划等各类空间规划的实施情况开展评估，同时针对城市发展的不确定性和不稳定性、城镇化趋势、人口与社会需求变化、气化变化等因素开展灾害和风险评估，为国土空间总体规划编制奠定基础。

1 “双评估”的意义

国土空间开发保护现状评估是提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要体现，是科学编制国土空间规划和有效实施监督的重要前提。开展国土空间开发保护现状评估，有助于及时发现国土空间治理问题，更好地开展国土空间规划编制和动态维护。

规划实施评估是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型实施式规划转变的重要环节。以生态文明建设和高质量发展为目标，上下衔接，从优化空间治理方面寻找切实问题，是落实国土空间规划体系构建及监督实施要求的重要抓手，对于提升国土空间治理能力具有重要的推动作用。

2 评估方法与理论基础

2.1 评估方法

按照任务要求制定工作方案，确定组织机构建立、经费落实、专题设立、资料收集、成果编制、数据库建设等主要工作，确定详尽的任务清单、时间表、路线图和责任分工。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制省级、市(州)和县(市)级国土空间规划，尽快形成规划成果。

整合相关空间数据和信息，形成上下贯通一致的一张底图，用于开展现状各项评估工作，使指标可量化、可对比、可监督，建立起“指标体系—运行监测—重点专题调研”的评估体系。

扎实开展规划评估。坚持问题导向，开展现有主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划(以下统称“国土空间规划”)及各类空间性规划的评估。通过基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，切实摸清现状，精准识别底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面问题，提出空间对策建议。

2.2 理论基础

可持续发展理论。环境资源永续利用，自然生态良性循环，社会经济持续发展。

自然地域分异理论。强调资源环境本底的差异性，科学推动不同功能区的形成。

人地关系理论。协调人地关系，谋求结构和功能联系上保持相对平衡，保证地对人的容忍度，使人与地持续共存。

地域功能及规划理论。强调区域的功能定位和区域间的联系，合理组织功能区来实现区域有序发展。

协作式规划理论。开展协作规划管理的方式，加强多方参与和沟通合作，促进规划和实施环节衔接。

公共政策理论。作为落实规划方法、提高规划重构效果的理论指导。

3 评估主要内容

国土空间开发保护现状评估。一般以安全、创新、协调、绿色、开放、共享等理念构建的指标体系为标准，从数量、质量、布局、结构、效率等角度，找出一定区域国土空间开发保护现状与高质量发展要求之间存在的差距和问题所在。可在现状评估基础上，结合影响国土空间开发保护因素的变动趋势，分析国土空间发展面临的潜在风险。

城市总体规划评估(以下简称“城总规”)。规划阶段性目标落实情况；城市发展规模实施情况；经济产业发展；城市发展方向和空间布局是否与规划一致；中心城区建设用地实施情况；公共服务设施、综合交通、市政基础设施、强制性内容实施情况；城市生态环境保护与建设实施情况；相关政策对规划实施的影响。

土地利用总体规划评估(以下简称“土总规”)。规划主要调控指标实施情况评估；土地利用结构和空间布局执行情况；建设用地节约集约利用情况；重点建设项目实施情况；生态环境保护情况；规划实施保障措施执行情况。

主体功能区规划评估。主要目标实施情况；主体功能区功能定位和发展方向；开发管制原则；发展重点；能源与资源开发布局；保障措施落实情况。

4 对策建议

4.1 构建符合当地实际的指标体系

国土空间开发现状评估共涉及基本指标28项和可选指标60项，共88项指标。从安全、创新、协调、绿色、开放和共享6个维度，结合各地实际情况，对指标进行优化处理，构建一套符合当地实际情况的指标体系，分析规划实施状态，把握城市运行规律。

针对指标体系涉及的多元数据，要拓展数据获取渠道，充分收集指标分析所需的规划成果和现状数据、社会大数据等资料，尽可能收集近年来连续数据，反映指标的变化趋势。面向社会公众开展公共服务设施、公共交通、日常通勤、城市风貌和问题调查，广泛征求社会公众意见；针对评估区域的突出问题，开展专题调研，摸清本底情况。

将评估指标数据与当地发展政策、专项规划、专项研究、重大项目工程进行统筹分析和对比研究，形成“指标评估—成因分析—规划编制建议”的逻辑链条。结合上级要求和本地区新目标新定位，开展横向分析、纵向分析、空间分布情况分析、实地调研等评估方法。

4.2 加强各类既有空间性规划的协同作用

实施评估需加强各类既有空间性规划的协同作用，传承主体功能区规划的发展引领作用、城镇体系规划的发展研判作用和土地利用总体规划的刚性传导作用。在评估范围上，强调全域评估，兼顾城镇、农业与生态空间。在评估技术上，运用夜间灯光数据、手机信令数据和客货运交通数据等大数据分析方法对规划实施情况进行全面评估。

评估过程中，强调类比分析和趋势分析，以统计年鉴和公报等公开数据及人口、经济、自然资源等调查数据为基础，根据历年自身发展趋势和相关标准要求，通过与同类地区的横向对比，提供更为直观的评估结果。

4.3 加强节约集约用地，挖掘存量用地空间

要坚持最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，研究制订优化配置“增量”、深入挖掘盘活“存量”，加大周转“流量”，盘活批而未用土地，推进存量建设用地“二次开发”。尤其是城市建设用地，挖潜城市低效用地，减量规划，以解决城乡建设用地和城镇工矿用地超指标的问题。结合扶贫攻坚工作，加大农村土地整治力度，推进城乡建设用地增减挂钩和易地搬迁等工作，控制农村宅基地规模，对废弃工矿用地进行及时复垦、复绿或复耕工作。

4.4 启动空间规划，满足经济社会发展用地需求

社会产业格局发生了变化，未来发展方向和城市定位与现行规划确定的建设用地布局存在矛盾，较多用地亟需落地。要开展国土空间规划编制工作，合理调整建设用地布局，发挥国土空间规划对社会经济发展的支撑作用，保障各业用地需求。