高洪香 贾 帅 张 越 焦雪菲

（1.宁夏水文水资源监测预警中心,宁夏 银川 750004；2.宁夏职业技术学院〔宁夏开放大学〕,宁夏 银川 750021；3.宁夏农业学校,宁夏 银川 750021）

习近平总书记在党的二十大报告中提出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。强调必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体，推行草原森林河流湖泊湿地休养生息，实施好长江十年禁渔，完善生态保护补偿制度，统筹水电开发和生态保护。为认真贯彻落实党的二十大和习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示批示精神，宁夏将一如既往地认真践行习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路[1]，统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理等各项工作，确保黄河流域生态保护和高质量发展先行区始终沿着习近平总书记视察宁夏指引的目标前进。

1 用水权改革的意义

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“推进水资源节约集约利用，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确提出“深化用水制度改革”。《中共宁夏回族自治区委员会关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》明确要求“要推进水权水价水市场改革”“优化用水结构，转变用水方式，改革用水制度”。2020年12月30日，自治区党委和政府召开建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区第三次推进会，时任自治区党委书记、自治区人大常委会主任陈润儿同志指出，“推动黄河流域生态保护和高质量发展，核心在水、关键在水、难点在水”。2021年1月4日，自治区党委常委会要求“严格落实水资源保护利用制度，下好产权改革先手棋”。2021年7月，为加快推进用水权改革，明确用水权确权范围、对象及期限等，指导各县（市、区）开展用水权确权工作，自治区水利厅制定了《宁夏回族自治区用水权确权指导意见》。2021年8月，全区针对生产用水，在22个县（市、区）及宁东能源化工基地推进用水权确权到户，并将规模化畜禽养殖业作为确权对象之一单独列出；同时，开发运行用水权确权交易监管平台，印制用水权证。宁夏在用水权改革方面进行了积极探索与实践，优化各水源、各行业水量分配方案，加快推进用水权改革，指导各县（市、区）因地制宜开展水权交易实践，取得了积极进展。但用水权改革仍存在用水权归属不够清晰、市场发育不充分、交易不活跃等问题[2]。

2 黄河流域生态保护和高质量发展先行区推进用水权改革

宁夏回族自治区党委和政府通过召开“六权”（用水权、土地权、用能权、排污权、山林权、碳排放权）改革推进会，以将改革进行到底的精神推进“六权”改革，激发美丽新宁夏建设“一池春水”，也是为了进一步深入学习贯彻习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示批示精神，落实自治区第十三次党代会安排部署。

2.1 先行先试，提供方案

宁夏地处我国西北内陆，属温带大陆性气候，气候干燥少雨。宁夏是沿黄九省区中唯一全境属于黄河流域的省区，特殊的地理位置决定了对黄河水的高度依赖。一方面，在全国没有成熟经验可循的前提下，紧紧围绕先行区建设，完整、准确、全面贯彻落实新时期总书记提出的“十六字”治水思路和“四水四定”原则，推进水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变，为先行区实现高质量发展提供安全可靠用水保障。另一方面，用水权改革全面深化、巩固提升，各项制度性改革成果成熟稳定，水资源市场交易活跃，用水权“四水四定”管控方案严格落实，节水增效进一步显现，全民水权意识和节水意识进一步增强，加快建立水资源最大刚性约束制度，为自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供水资源支撑。

2.2 政策引领，制度保障

在政策制定方面，以解决具体问题为目标，宁夏先后印发用水权确权指导意见等12项配套政策制度，用水权改革制度体系“四梁八柱”基本建立，这为基层纵深推进改革提供政策保障。一是推进用水权改革已出台的制度落地见效。学习、宣传、贯彻用水权改革政策制度，推进用水权市场交易规则、有偿使用等制度与水市场培育深度融合，切实做好确权、赋能、定价、入市各环节的工作，促进水资源向高效益行业有序流动。超载市县制定《水资源超载区治理方案》，建立水资源承载能力预警机制，实施水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度，压减高耗水作物种植面积，推进计量设施建设，加大非常规水利用，推进超载地区治理。全区所有工业园区在完成规划水资源论证的基础上，加快水资源论证“区域评”和取水许可告知承诺制改革。二是加快完善自治区用水权改革顶层制度体系。深入贯彻落实新发展阶段、新发展理念、新发展格局和高质量发展的要求，总结分析用水权改革推进过程中的难点、堵点，坚持以问题为导向，按照开放治水的总要求，加快完善用水权改革制度体系，出台用水权收储交易管理办法、水资源监控总体实施方案、水资源税改革修订方案、规划和建设项目节水评价技术导则、水资源最大刚性约束考核制度、水资源承载能力监测预警管理办法、节约用水条例修订、节约用水奖补办法、非常规水源利用管理办法、落实用水权改革加强农业用水管理的行动方案和落实用水权改革规范基层水利服务组织建设管理的指导意见等12项制度，确保用水权改革重大政策制度应出尽出。三是探索地方区域差异化配套制度体系建设。各市、县（区）及宁东管委会需要结合区域实际和特点，在自治区用水权改革顶层设计的框架下，制定出台区域内种植作物调整计划、水稻种植面积压减方案和新增高效节水灌溉建设方案，节水奖补机制、用水权收储交易及资金监管规定、用水权有偿使用费征收使用规定、水价改革政策、监测计量实施方案、联合执法衔接机制等相关配套制度或细则，确保用水权改革在制度体系内有序推进。沿黄市、县（区）结合河滩地整治，确定河滩地有效灌溉面积，建立河滩地用水管理台账，实行计划用水管理。

在改革任务落实方面，聚焦解决权益保障、税费收支、入市交易、监测计量能力提升等问题。严格落实水利部《关于强化取水口取用水监测计量的意见》，加大干渠直开口和末级渠系计量设施改造力度，明确工作目标、任务和主要措施。结合取用水管理专项整治行动，推进取水口取水监测计量体系建设，加快规模以上取水户取水在线监测计量设施建设，提升水资源监管能力。末级渠系科学合理划定最适宜计量单元，因地制宜安装计量监测设施，推进现代化生态灌区建设。预计到2022年底，引扬黄灌区干渠直开口监测计量率达到95%，末级渠系监测计量率达到90%。推广“以电折水”计量方式，在地下水井不具备安装监测计量设施条件的区域，参考推广宁夏固原市原州区农业取用地下水井“以电折水”经验做法，2022年6月底前完成井灌区农业用水以电折水系数测算成果，并安装电表。带领各市、县（区）全面发力，推动用水权改革按期保质保量完成。

2.3 通过确权，稳固源头

根据《自治区水利厅关于印发宁夏回族自治区用水权确权指导意见的通知》（宁水权改发〔2021〕1号）通知要求，确权范围为全区22个县（市、区）及宁东能源化工基地；本次确权仅对生产用水进行确权，生活和生态用水分配到县级行政区域，不确权到户。生产用水包括农业、工业、规模化畜禽养殖业，涉及的用水权有取用水户的取水权、农业用水户水权、公共供水管网用户的用水权。

2.3.1 确权类型

（1）农业用水户水权。对水利厅下属的各个管理处涉及灌溉用水户，当地人民政府或者水行政主管部门可根据需要通过发放用水权属凭证，或由水利厅、灌溉管理处、各县区水行政主管部门下达用水指标等方式，明晰用水权。宁夏农业用水户水权根据实际工作条件确权到村组或最适宜计量单元；有条件灌域或者计量设置比较完善的确权到户；对土地流转的农业用水权确权给流转前农户或农户所在村[3]。农业用水户水权有效期为5年，起止期与国家5年规划相一致。

（2）公共供水管网用户的用水权。地方可根据实际需要，探索对公共供水管网内的主要用水户，通过发放权属凭证、下达用水指标等方式，明晰用水权，载明的可用水量不得超过公共供水企业取水许可证规定的取水量；已明晰用水权的主要用水户，可依法依规进行交易[3]。①在公共供水管网覆盖范围内：直接从黄河干流（各支流）、地下、水库取用水资源的，按照取水管理有关规定依法办理取水许可证，在城镇公共供水管网覆盖范围内的工业企业、规模化畜禽养殖业由水行政主管部门核定其确权水量并核发用水权证。工业企业、规模化畜禽养殖业确权水量根据用水合理性分析结论确定，用水合理性分析采用定额法，对于《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额（修订）的通知》（宁政办规发〔2020〕20号）未涉及行业类型的，可参考国家及其他省（自治区、直辖市）定额标准，或结合企业现状节水条件及用水情况。②不在公共供水管网覆盖范围：在核定许可水量的基础上，发放取水许可证作为权属凭证，确权用水工业企业、规模化畜禽养殖业的用水权。

一方面，现已取得取水许可的工业企业、规模化畜禽养殖业，按照水利部、宁夏水利厅关于进一步规范取水许可办理的相关通知要求，可自行开展用水合理性分析，按照最新核定用水量依法申请取水许可变更。近三年富余的用水权由政府依法依规进行收储，政府无偿配置的“富余”用水权无偿收回，用水户有偿购买“富余”用水权由政府有偿收储或进行市场化交易。另一方面，未取得取水许可的工业企业、规模化畜禽养殖业，依法依规开展水资源论证，或者通过开展用水合理性分析，核定其用水量作为确权水量。

2.3.2 确权成效

（1）推进农业用水权应确尽确。借鉴用水权改革重点县（贺兰县、平罗县、青铜峡市、沙坡头区、原州区、宁东能源化工基地）确权经验，全面开展农业用水权确权工作，严格按照确权流程，精准核定确权面积，合理确定确权单元，科学确定灌溉定额和灌溉水利用系数，开展水量平衡、水源分配和确权成果公示审核，明确农垦用水权，22个县（市、区）均在2022年6月底前汇总印发用水权确权成果，颁发用水权证。

（2）推进工业用水权全面确权。通过全面清查无用水权工业企业，建立“一户一档”，公共供水管网覆盖内的全面开展用水合理性分析，不在公共供水管网覆盖内的依法依规开展水资源论证，科学确定实际用水需求，2022年6月底前完成用水权证和取水许可证颁发，结合告知承诺制改革，建立动态的工业企业台账。

（3）推进养殖业用水权有序确权。按照规模化畜禽养殖业标准和各地“十四五”养殖业发展规划，建立规模化畜禽养殖业用水户台账，公共供水管网覆盖内的全面开展用水合理性分析，不在公共供水管网覆盖内的依法依规开展水资源论证，科学确定实际用水需求，2022年6月底前完成用水权证和取水许可证颁发。

2.4 金融赋能，激发活力

一方面，在“赋能”方面找活力，探索用水权绿色金融。积极落实《宁夏回族自治区金融支持用水权改革的指导意见》，支持金融机构开发用水权质押、担保、租赁等金融产品，探索金融支持用水权改革有效路径。另一方面，在“交易”试行寻出路，建立健全水权交易系统。建立用水权投融资机制，推广“合同节水+水权交易”模式，引进社会资本直接参与节水改造工程建设及运行养护，实现水资源向“水资产”的转换。

2.5 精准定价，加速引擎

（1）全面实行用水权有偿取得。22个县（市、区）根据《宁夏用水权价值基准（试行）》全部完成末级渠系供水成本测算和水价批复，全部执行新批复水价。对无偿配置用水权的工业企业按年度征收用水权有偿使用费。严格落实水资源税超计划加倍征收制度和工业用水超计划加价制度，大幅提升违法违规成本，倒逼工业企业合法合规取用水。开展节水型工业园区和节水型企业达标建设，启动宁东能源化工基地和银川国家级经济技术开发区建设自治区节水型工业园区。

（2）进一步完善确权交易监管平台。做好自治区用水权确权交易监管平台和数据库的功能迭代、系统开发和维护，2022年4月底前正式运行用水权确权交易监管平台。2022年8月底已将各县（市、区）用水权确权、交易等信息录入确权交易监管平台。

（3）逐步推进农业水价综合改革。按照《落实用水权改革加强农业用水管理的行动方案》和《落实用水权改革规范基层水利服务组织建设管理的指导意见》，强化农业用水管理，加大农业节水力度，优化调整作物种植结构，规范组建基层水利服务组织，建立健全相关制度，完善节水奖励精准补贴等水价改革“四项机制”。

用水权改革是推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的关键一招，为破解“用水困局”提供了有效方案，以有限的水资源支撑了高质量发展具体表现为三个方面。一是用水权改革不仅解决了水怎么分的问题，还摸清了底数，是一举多得的重大举措；二是“四水四定”理念、水权意识渐入人心，从根本上扭转了水资源无序利用的局面；三是金融支持用水权抵（质）押融资迈出坚实步伐，实现了水资源向“水资产”的转换。

3 用水权改革助推先行区建设的具体举措

用水权事关区域长远发展和用水主体切身利益，在分配和交易过程中，需建立监测监管体系、加强水资源用途管理、落实“两手发力”。

（1）建立监测监管体系。监测计量是取用水管理不可或缺的手段，是用水权初始分配和交易的重要基础支撑。一要根据水利部办公厅印发的《关于做好取用水管理专项整治行动整改提升工作的通知》（办资管〔2021〕189号），加快推进取用水监测监管计量体系建设，在江河湖泊、流域重要断面的取水工程，需要安装监测计量设施。对核查登记发现的取水监测计量不规范问题，应按照《水利部关于强化取水口取用水监测计量的意见》要求进行整改。二要开展农业用水户水权交易，需将相应的灌溉计量条件作为基础，进而满足用水权交易的监测计量需求。

（2）加强水资源用途管理。一是严格落实“以水四定”管控体系，提出科学配置水资源，出台“以水四定”管控方案，划定用水量及效率控制红线，优化产业结构，强化刚性约束，着力提高水资源节约集约利用水平，解决水资源空间不均衡与刚性约束不强等问题。二是建立水资源市场化交易机制，围绕水资源确权、收储、交易、定价、融资等5个方面，提出激活水市场、规范水交易、盘活水存量的目标和措施，解决水权确权不彻底、水市场不活跃、节水改造投融资机制不完善、水权收储体系不完备、监管及风险防控不到位等问题。取用水户应严格按照取水许可证或其他确认用水权文件上载明的用途取用水资源，未经批准不得擅自改变用途。

（3）落实“两手发力”。一是充分发挥市场在水资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合，优化黄河水初始水权分配方案，维护区域和用户初始水权的合法性，充分发挥水市场机制作用，激发水市场主体活力和创造力。划清政府与市场职责边界，切实提高水市场监管能力，维护水市场良好秩序。二是积极推进用水权交易配套改革，从水价分类改革、水资源税改革、完善激励机制、非常规水利用4个方面，提出具体思路和措施，协同推进水权改革，解决节水积极性不高、非常规水利用率低等问题。

4 结语

积极推进水权改革，培育水权交易市场，增强水商品意识，开展水权收储和交易，用市场手段破解宁夏水资源短缺、用水结构不合理、水资源效率偏低等问题。黄河流域生态保护和高质量发展先行区通过用水权改革，优化水资源配置，兼顾生产、生活、生态用水，盘活水资源存量。建立许可水量动态调整机制，进一步优化用水结构和水资源配置格局，保障用户的基本利益和区域经济社会发展，实现水权动态管理[4]，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供参考。