行政执法与刑事司法衔接实务问题探究

2022-12-31李松洪

中国检察官 2022年21期

● 李松洪/文

*河南省安阳市滑县人民检察院第二检察部副主任［456400］

行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接”）发轫于国家打击制售伪劣商品违法犯罪猖獗的二十一世纪初，具体来讲是指在行政执法过程中将超越行政执法范畴，涉嫌刑事犯罪的案件从一般行政执法案件中分流出来，由司法机关予以刑事追究，在此过程中行政执法主体与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作制度。经过多年的发展，“两法衔接”已成为行政机关移送犯罪线索、司法机关打击犯罪的重要抓手；进入新时代，“两法衔接”已成为依法治国的重要载体，为打击侵权假冒违法犯罪活动提供了强大的路径支持，在打击侵权假冒犯罪中发挥了越来越强大的作用。

一、“两法衔接”在打击犯罪中的成效显现

“两法衔接”机制经过多年的实践，已在我国打击各类刑事犯罪特别是打击侵权假冒刑事犯罪中发挥积极作用，不仅切实保护了人民群众的切身利益，而且也维护了国家的长远发展，可以说“两法衔接”机制成效非常显著。笔者从所在基层实践出发，认为“两法衔接”在打击犯罪中的成效主要体现在以下几个方面。

（一）打通堵点，形成“两法衔接”的思想合力

一是思想上高度重视。我国开始推行“两法衔接”工作机制以来，各行政机关在思想上高度重视，将“两法衔接”作为推动行政工作法治化进程中的重要抓手，各行政机关主要负责同志亲自抓，结合本单位实际采取有力措施，迅速掀起了“两法衔接”工作的高潮，通过“两法衔接”工作机制主动向司法机关移送涉嫌犯罪的案件。

二是机制上迅速成型。“两法衔接”推行以来，如何快速高效的推动衔接是摆在行政机关和司法机关面前的一道难题，通过行政机关和司法机关在实践中的不断探索，适合本地实际的“两法衔接”工作机制迅速成型，市场监管部门、文化执法部门、烟草部门、自然资源部门、环保部门等相关行政机关与公安机关、检察机关等司法机关联合签署文件，成立“两法衔接”工作联系办公室，统筹协调“两法衔接”工作事宜，并充分运用信息化成果加以固定，形成了以“两法衔接”平台为基础的各项“两法衔接”工作运行体系机制，为“两法衔接”的高效运转奠定了坚实的基础。

三是沟通上快速反应。经过长时间的磨合，行政机关在遇到“两法衔接”案件时，能够快速触发“两法衔接”工作机制，主动邀请司法机关召开“两法衔接”工作联席会，快速形成指派专人负责案件、及时移交案件、及时在“两法衔接”信息平台上录入案件等各项处置措施，确保各类刑事案件能够快速得到合理合法处理，维护人民群众和国家的利益。

（二）拓展路径，形成“两法衔接”的行动合力

一是以“两法衔接”信息共享平台为基础。“两法衔接”工作是伴随实践不断推进发展的，在信息化的加持下，“两法衔接”工作呈现出加速发展趋势，其中“两法衔接”信息共享平台的建设成为重点，各地纷纷以“两法衔接”信息共享平台建设为抓手，高效推进“两法衔接”工作。以笔者所在的地市为例，由政府出资，搭建了辐射市县两级的“两法衔接”信息共享平台，并顺利接入省级“两法衔接”平台，在该平台内逐步实现了案件的移送和审查，大大减少了人来人往的繁琐，提高了工作效率，提升了“两法衔接”工作的质效。

二是以案件备案为抓手。检察机关作为法律监督机关，对于“两法衔接”工作具有法律监督职责，如何将法律监督贯穿于“两法衔接”工作的始终，是检察机关重点关注的问题。以笔者所在的基层检察院为例，在“两法衔接”的工作过程中，逐步探索出平台共享与案件备案审查双向发力的工作机制，着力破解“两法衔接”法律监督难问题。对于行政单位在办理行政处罚案件过程中，发现已涉嫌刑事犯罪、需要移交司法机关处理的案件，行政机关需要及时在“两法衔接”信息平台中录入案件信息，并通过平台向检察机关备案，将案件材料移送检察机关。实践证明，“两法衔接”案件备案是提高法律监督成效的有力抓手。

三是以专项检查为重点。为坚决杜绝行政机关在办理案件过程中可能出现的以罚代刑现象，除了行政机关自觉移交案件外，检察机关的专项检查也是重要的抓手，通过专项检查，翻阅行政机关所办理的案件，重点发现是否存在以罚代刑现象。以笔者所在的基层检察院为例，每年都要组织几次不定期的专项检查，深入市场监督管理局、文化市场综合执法大队等重点单位进行抽查，重点检查是否存在以罚代刑、不及时移送案件的情况，强力推动涉刑事案件的移送。

（三）确保成效，形成“两法衔接”的结果合力

经过二十多年的发展，“两法衔接”工作成效日益突出，已经成为行政机关、司法机关相互配合，共同打击刑事犯罪的有效载体。随着“两法衔接”工作不断向纵深推进，人民群众也意识到了“两法衔接”工作对自身权益的有效保护，不断以自己的实际行动支持“两法衔接”工作。

一是提升了行政机关依法行政能力。各行政机关在开展“两法衔接”工作的过程中，不仅锻炼了队伍、培养了人才，提升了行政机关工作人员在办理案件过程中的证据意识。行政机关工作人员将这种对法律的深刻认识带入到其他行政工作开展过程中，提升了行政机关整体的法律素质和水平，依法行政能力不断得到夯实和提高。

二是提高了司法机关打击犯罪的效率。司法机关处在打击犯罪的前沿，是维护公平正义的最后防线，但司法机关在打击犯罪过程中却具有很大的被动性，这是司法被动属性决定的。通过“两法衔接”工作，司法机关能够快速介入到有关案件中，及时固定、收集证据、这对于案件公平、公正、高效处理具有关键性作用，通过“两法衔接”工作机制，司法机关提高打击犯罪的效率。

三是扩大了群众的知晓率。“两法衔接”工作不是一个静态的机制，而是一个时刻处于变化过程中的动态调整机制，为有力打击刑事犯罪，参与“两法衔接”的机关在办案过程中有意无意间通过办案宣传“两法衔接”工作。随着“两法衔接”工作成效的不断显现，更多的人民群众了解和熟悉“两法衔接”工作，进而转化为支持的力量，这就为“两法衔接”工作不断注入了更多的新鲜元素，人民群众在提供案源、提供线索等方面发挥了巨大作用，“两法衔接”工作的生命力不断得以彰显。

二、“两法衔接”在实践中存在的问题

（一）法律层面的问题

一是没有专门的“两法衔接”法律。现阶段制约“两法衔接”工作的最大障碍是没有专门的“两法衔接”法律，虽然党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“两法衔接”进行了重要阐述，但仍属于国家宏观政策层面，没有将“两法衔接”工作体制机制用法律的方式固定下来，当然这与“两法衔接”的工作特性有很大的关系，但并不妨碍制定专门的、规定原则性方向的“两法衔接”法律。一旦有了专门的“两法衔接”法律，可以让“两法衔接”工作更具体、更规范，也更有力，真正做到有法可依；同时我们也要考虑在依法治国不断深化的背景下，“两法衔接”工作需要协调不同的单位和部门，牵扯广泛，如果没有专门的法律予以约束，容易出现混乱，不利于“两法衔接”工作的长远发展。

二是“两法衔接”的依据相对混乱。为推进“两法衔接”工作顺利开展，行政机关与司法机关位纷纷立足各自工作实际，单独或联合其他机关出台开展“两法衔接”工作的规范性文件，但存在规范性文件相互棚架的现象，且有的行政机关或司法机关参与制定了不止一个规范性文件，易造成文件之间相互的矛盾；这种多头出具的规范性文件不仅不会给“两法衔接”工作带来便捷，反而有可能给“两法衔接”工作健康发展带来一定的困扰。

三是相关依据精细化不足。由于没有上位法的直接规定，行政机关与司法机关之间形成的规范性文件大多规定都较为笼统，原则性较强、具体化不足，容易造成公说公有理婆说婆有理的现象；同时参与制定规范性文件的各机关出于各自便于开展工作的考量，在联合制定规范性文件的过程中，尽可能的站在本单位的立场考量，对于协调各方以利于开展工作相关条文的制定考量不到位。

（二）认识层面的问题

一方面行政机关对“两法衔接”工作的重视程度不同。2018 年，我国开始启动重塑性机构改革，行政机关进行了重组，部分职能进行了大幅度调整，相应的工作人员也发生了变动，随之而来的后果就是行政机关对“两法衔接”工作的重要性认识不同，有的行政机关站位全局，积极开展“两法衔接”工作；但也有的行政单位对“两法衔接”工作重视不够，缺乏工作的积极性、主动性，甚至存在不知道何为“两法衔接”的现象，更不用谈充分发挥“两法衔接”的作用了。如笔者在与某行政机关沟通“两法衔接”工作过程中，该机关负责“两法衔接”工作的人员对“两法衔接”工作一问三不知，极大影响了“两法衔接”工作的正常进行。

另一方面行政机关工作人员对“两法衔接”工作的关注程度不同。机构改革后，有的行政机关能够很好的发挥“两法衔接”工作机制的作用，设置专门负责“两法衔接”的部门和人员，工作衔接也比较顺畅，但有的行政机关还存在“两法衔接”工作没有专门负责的部门和人，或者有专门负责的部门和人，但对“两法衔接”工作不甚熟悉、不甚了解的情况，导致在沟通“两法衔接”工作的过程中出现一些协调性的问题，阻碍了“两法衔接”工作的顺利进行。

（三）操作层面的问题

一是有的行政机关对“两法衔接”规则不熟悉。机构改革后，限于人员变动、职责变动等情况，导致有的行政机关对“两法衔接”的工作规则不了解，不知道如何利用“两法衔接”进行案件的办理和移送；有的是对“两法衔接”机制掌握的不够熟练，在利用“两法衔接”机制办理和移送案件过程中，存在浪费时间和资源、程序空转的现象，导致“两法衔接”机制利用率不高。

二是对“两法衔接”平台管理混乱。机构改革后，各项工作千头万绪，有的行政机关对“两法衔接”平台管理不到位、管理混乱，有的是没有专人负责、管理和维护“两法衔接”平台，导致该平台利用率低下；有的是负责“两法衔接”的人员经常发生变动，传帮带作用不明显，对于出现的问题不知道如何解决、也不知道找何人解决。

三是对“两法衔接”平台使用不规范。由于对“两法衔接”平台的不熟悉，导致部分行政机关在录入案件时，不能很好的把握案件录入的标准和要求，导致案件信息录入的不及时、不全面，有的行政机关存在平台录入信息不积极，甚至存在不督促不录入的现象，还有的是“两法衔接”平台的使用者和利用者不同，导致对平台需要的资料准备的不同，影响了平台中案件的录入。

三、完善“两法衔接”工作的建议

（一）转变观念，提升对“两法衔接”工作重视程度

一方面，要充分研究“两法衔接”各项制度与规定。为适应新时代“两法衔接”工作高质量发展的需要，需要国家层面制定完善相关制度规定，建议在法律法规层面对“两法衔接”工作作出规定，以取代目前的行政机关与司法机关单独或联合行文出台的规范性文件，提升“两法衔接”工作依据的法律位阶。

另一方面，要充分提高对“两法衔接”工作的认识。“两法衔接”工作是规范行政执法与刑事司法的重要抓手，开展得顺利将会对行政执法和刑事司法产生深远的积极影响，开展得不顺利可能会导致资源浪费和程序空转，所以在机构改革成效显现、深度发挥作用的今天，需要再次提高各成员单位对“两法衔接”工作的重视程度，建议将“两法衔接”工作纳入任职培训中，特别是对领导干部的任职培训中，以领导干部的重视带动“两法衔接”工作的良性发展。推动“两法衔接”专人负责，各行政机关要加强对“两法衔接”重要性的宣传力度，将宣传工作贯彻到执法一线，让一线的执法人员真正了解“两法衔接”，为后续“两法衔接”平台的使用打下良好的基础。

（二）强化培训，确保“两法衔接”平台发挥作用

一方面，要提升“两法衔接”平台使用效率。各行政机关在提高对“两法衔接”平台重要性认识的前提下，努力提升对“两法衔接”平台的使用效率，全力做到应录尽录，建议各行政机关指定专人负责“两法衔接”平台的维护、管理、沟通、协调工作，确保“两法衔接”平台的正常、高效运转；同时要开展广泛性的培训工作，重点是提高对“两法衔接”平台的使用，建议由“两法衔接”牵头的行政机关组织高质量的培训，重点解答在使用“两法衔接”平台中出现的问题。

另一方面，要提高“两法衔接”平台使用的规范化水平。“两法衔接”平台的使用不是简单地将案件录入即可，而是应将规范化作为前进方向，为下一步“两法衔接”大数据的应用打下坚实基础，因此应不断提高各单位录入案件的规范化水平，建议在组织培训的过程中，将规范化作为应知应会项，同时各行政机关在录入案件过程中也要自觉加强规范化水平，检察机关应将各行政机关的规范化录入作为监督检查的重点，通过不同方式，不断提升“两法衔接”平台使用的规范化水平。