广东省海洋发展规划研究中心 黄思龙，郭雨晨，孙华烨

我国海洋事业已进入蓬勃发展的关键阶段，对于海洋资源开发和利用需求的总量和类型不断增加，涵盖透水构筑物在内的海上构筑物用海项目激增。但大部分透水构筑物管理尚属空白，存在管理权限不清、登记或监管等管理环节缺位、废弃构筑物得不到及时清退等问题[1]。如何科学规范管理透水构筑物已然成为当前海洋管理工作需要解决的问题之一。本研究以广东省为例，剖析透水构筑物审批监管现状及存在问题，试图从实际管理需求出发，提出规范透水构筑物审批、有序监管等方面提出对策和建议，以期为海域使用管理和相关政策制定提供参考。

一、透水构筑物审批监管现状及问题

（一）现行管理规定

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称“《海域法》”）确立了海域权属管理、海洋功能区划、海域有偿使用等基本制度，规范了我国海域使用秩序，促进海域的合理开发和可持续利用。在《海域法》基础上，各沿海省份为加强海域使用管理，立足于自身省情实际，陆续出台了相关法律法规，对海域管理工作进行规定。但由于当前没有针对透水构筑物的统一管理法规，笔者将从现行的包含透水构筑物管理的海域使用管理条例或制度办法等展开论述。

1.审批管理

在审批权限方面，《海域法》第十八条对填海、围海和不改变海域自然属性用海的审批层级进行了明确要求，但对于包括透水构筑物在内的构筑物用海却没有明确审批层级，并且透水构筑物是否属于不改变海域自然属性用海也未进一步说明。就我国沿海省份现有的海域使用管理条例或办法的规定来看，全国仅山东、辽宁、广西对包括透水构筑物在内的人工构造物项目用海的审批层级进行了规定，也反映其对于透水构筑物对海域自然属性的影响限度的不同态度。其中，山东省把涵盖透水构筑物的海上人工构造物用海项目执行与围海型项目一致的审批层级；辽宁省把严重改变海域自然属性的港池、盐田、鱼池和修建海上人工构造物纳入围海项目管理；广西则出台《广西壮族自治区不改变海域自然属性用海审批管理办法》，对包括透水构筑物用海在内的不改变海域自然属性用海审批进行了明确。

作为广东省海域使用管理的重要配套法规，《广东省海域使用管理条例》（以下简称“《广东省海域条例》”）规定海域使用实行分级审批制度，关于审批层级的描述基本沿用《海域法》内容，审批层级差异主要体现在面积上。广东省前瞻性提出了海上构筑物专门管理的思路，在《广东省海域条例》第三十条第二款提出：“沿海各级人民政府应当加强对海岸和岸线，以及海上构筑物的管理，具体办法由省人民政府制定。”但截至成文时，广东省针对专门海上构筑物的管理规定暂未出台。

由于《海域法》等上位法规暂未清晰界定透水构筑物的审批层级和改变海域自然属性的限度，地市自然资源管理部门对于透水构筑物项目审批所应依据的规定理解不同，导致透水构筑物用海有的由县（区）政府审批，有的由市政府审批，有的报省政府审批。有些地市管理部门参照管理文件中对于“不改变海域自然属性的项目用海”的审批层级要求，执行透水构筑物项目用海的审批规定；有些透水构筑物项目也参照“报哪里、哪里批”的方式进行审批；有些地市则因透水构筑物项目审批权限未明确，而依据《广东省海域条例》第十五条第四款的兜底条款，即由县（区）级和不设区的地级市人民政府进行审批。针对此项事务管理空白，珠海市2018年印发的《珠海市市、区管用海项目审查审批工作细则》对珠海市透水构筑物的审批层级进行了规定，在细则中明确将珠海市透水构筑物用海审批权限放至区政府。

2.监督管理

我国海域实行属地化管理模式，根据《海域法》第三十七条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门应当加强对海域使用的监督检查，透水构筑物用海的监督管理遵循通用规定。大多沿海省份的海域使用管理条例，基本都对沿海县级以上自然资源行政主管部门，负责本行政区管辖海域使用的监督管理，给予了一般性要求。广西、海南还就项目审批后的监督管理进行了特别强调，加强项目用海以及围填海造地等改变海域自然属性的用海活动审批后的监管。江苏、福建以及海南的海域使用管理办法均明确了对行政部门审批、执法失职行为的处罚规定，以强化对于海域使用监督管理的要求。但对于用海项目建设验收的问题，除围填海项目外，各省鲜有对其他用海项目的验收做出明确规定。

广东省透水构筑物用海的事中、事后监管主要是靠地方管理部门进行巡查，监管权限主要依据《广东省海域条例》第五条：“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区域毗邻海域使用的监督管理。”在第三十三条还对包括透水构筑物用海监管在内的所有海域使用监管事项做出了概述性规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门应当按照本条例第五条规定的职责范围，加强对海域使用的指导和监督检查，及时查处违法行为。县级以上人民政府财政部门应当对海域使用金缴纳和使用情况进行监督检查。”

对于监管内容的表述相对笼统，导致出现地方管理部门以行政审批代替监管工作的现象[1]。除此之外，透水构筑物的建设、验收不仅需自然资源管理部门进行监管，还根据其不同的用途和建设标准，可能还需要农业农村、生态环境等相关部门根据其职权进行共同监管。但自然资源管理部门与其他部门、机构的监管职责范围并未厘清，且联合验收、监管的机制并未有规范性文件进行要求，实践中类似合作机制也尚未搭建。深圳市则在《深圳经济特区海域使用管理条例》中创新性地建立了海洋工程建设管理制度，详细规定了对于包括透水构筑物在内的海上构筑物审批后的建设监管与验收，可为细化监管内容提供经验借鉴。

3.登记管理

我国实行海域使用权登记制度，要求海域使用申请人依法办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。根据《海域使用权管理规定》第四十条，海域使用权转让时，其固定附属用海设施随之转让。固定附属用海设施转让时，其使用范围内的海域使用权随之转让。可认为海域与其固定附属的用海设施在空间上具有不可区分性，类似透水构筑物等海域的附属用海设施（除动产）理应也进行不动产登记。在《不动产登记暂行条例》的配套规范性文件《不动产登记暂行条例实施细则》中，也就海域使用权附属构筑物和建筑物的所有权以及登记问题进行了明确：依法使用海域，在海域上建造建筑物、构筑物的，应当申请海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记。从物权角度来看，海域使用权人在得到海域使用权后，应对其建造的构筑物和建筑物拥有所有权。但海域使用权附属构筑物和建筑物的所有权以及登记问题在《海域法》中没有规定。反观各省海域使用管理规定，也仅对海域使用权的初始、变更、注销登记，以及填海造地形成土地后的登记事宜进行了明确，对于用海项目附属的用海设施并无相关登记规定。

广东省在《广东省海域条例》第二十一条、第二十五条对海域使用权的初始登记与变更登记进行了要求，对透水构筑物的登记没有另行说明。随着物权意识加强和海域资源市场化配置的需要，《广东省项目用海政策实施工作指引》提出，对于在海域上建造建筑物、构筑物的，应当申请海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记。但根据“物权法定”原则，此项规定仍需在相关法规条文里予以进一步确认。另外，由于许多透水构筑物未纳入《不动产登记暂行条例》或其他适用的不动产登记相关文件，致使在融资租赁交易时，面临无法参照房屋办理过户登记问题，限制了海域市场的发展[2]。深圳市则先试先行，在《深圳市海上构筑物登记暂行办法》《深圳经济特区海域使用管理条例》中对海上构筑物登记的一般性规定，要求海域范围内的建筑物、构筑物应当一并办理相应登记。

4.到期拆除管理

在到期拆除管理上，《海域法》要求在海域使用权到期后对可能造成污染或影响的构筑物做出拆除。因此，可理解为海域使用权到期后，并非所有设施或构筑物都要求拆除。各省海域使用管理条例对海域使用权结束后的用海设施与构筑物拆除也做出了相关规定，但要求拆除的范围仍是“可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物”，而非所有构筑物。广西与浙江的海域使用管理条例还对不配合拆除构筑物的行为提供了处罚方式及标准，为相关部门的行政执法提供更具体的依据。

《广东省海域条例》关于构筑物到期拆除的规定总体沿用《海域法》的管理内容。从物权角度来看，海域使用权人在得到海域使用权后，应对其确权范围内在合法合规情况下建造的构筑物和建筑物拥有所有权。海域使用权到期后，构筑物若不满足拆除要求，又该如何处置。因此应进一步细化对构筑物拆除和处置行为的法律责任，明确不予拆除和违规处置行为的具体罚则，避免出现新旧海域使用权人的权益纠纷。在地市层级，《深圳经济特区海域使用管理条例》对包括透水构筑物用海在内的海域使用进行了一般性规定，海域使用期限届满且不予续期的，要求海域使用权人退出海域并恢复海域原状的；并对逾期未退还非法占用海域者追究法律责任，没收违法所得并处以海域使用金十倍的罚款。

（二）透水构筑物用海现状

以广东省自然资源厅公告的2019年海域使用审批情况为例（图1），2019年广东省共颁发了207本海域使用权证书，涉及用海项目187个，登记用海总面积5336.4175公顷。其中，广东省各级用海项目中包含透水构筑物的有40个，约占全年用海项目总数的21.39%，在数量上仅次于开放式养殖；透水构筑物登记用海总面积424.5738公顷，约占全年用海审批总面积7.96%，在面积上少于开放式养殖、海底电缆管道、建设填海造地等用海方式；透水构筑物最大用海面积131.0925公顷，最小用海面积0.0331公顷，平均用海面积10.6143公顷。可见，透水构筑物用海呈现项目数量多、单位面积少的特点。

2019年，省级审批的用海项目中包含透水构筑物的有10个，登记用海总面积398.4346公顷，审批最大面积141.947公顷，审批最小面积0.0478公顷；市级审批的用海项目中包含透水构筑物的有18个，登记用海总面积16.5903公顷，审批最大面积5.6917公顷，审批最小面积0.0387公顷；区县级审批的用海项目中包含透水构筑物的有12个，登记用海总面积9.5489公顷，审批最大面积4.9154公顷，审批最小面积0.0331公顷。从透水构筑物项目审批情况看，省级审批项目主要包括三种情况：（1）跨市级行政区域的项目用海，常见于跨海桥梁等工程；（2）重大项目配套项目，如某海上测风塔工程，虽然仅申请了0.1069公顷的透水构筑物，但项目本身为大型海上风电项目的前置配套；（3）项目中存在非透水构筑物等需省级审批的用海方式。但是，市级与区县级审批的面积与项目类型没有明显区分，2019年市级和区县级审批的用海项目涉及透水构筑物的面积均小于10公顷，且审批的数量没有较大差距，市、县均有审批，以市级审批占多数，一定限度上反映自然资源部门对于透水构筑物审批权限未达成共识。

二、完善透水构筑物审批监管的建议

（一）建立健全透水构筑物用海分级审批制度

由于缺乏上位法规定和明确的政策指引，沿海自然资源管理部门对透水构筑物审批层级的依据理解各异，亟待建立健全透水构筑物用海分级审批制度，也是新时期海域使用管理要求。现阶段国土空间规划改革过渡期，建议依据海域使用论证等级进行分级审批。透水构筑物用海符合海域使用论证等级一级要求的，由省级进行审批；符合论证等级二级的，由市级进行审批；符合论证等级三级的，由县区级进行审批。对于海域自然属性影响较大且存在使用到期后难以拆除的人工鱼礁项目，可考虑提高其审批层级。国土空间总体规划及专项规划出台后，国土空间规划的海洋部分划分为海洋开发利用与海洋生态两大空间。依据国土空间规划改革的成果与自然保护地、生态红线的相关管控要求，建议将海洋开发利用空间中的透水构筑物审批参照过渡期的按论证等级划分审批权限。海洋生态空间中的生态保护区、生态控制区中涉及透水构筑物建设的项目应按照项目所在具体位置与生态红线相关管理要求确定审批层级。

（二）加强透水构筑物用海审批后监管

建议通过政策文件制定或海域使用管理条例的修订明确透水构筑物建设、验收监管事项内容清单，加强对海洋工程建设的约束与监督，指导地方监管实践。或参考《深圳经济特区海域使用管理条例》，通过强化海洋工程规划管理、创设海洋工程许可类型以及加强海洋工程竣工验收对深圳市海洋工程建设管理提出了详细的要求，可为省级规范性文件层面，进一步加强对海洋工程建设验收的监管提供借鉴参考。根据该条例，海洋工程规划许可证不仅是建设单位申领施工许可证的必要条件之一，还是海洋工程竣工后建设单位向市规划资源部门申请规划验收，以及办理不动产产权登记的依据。因此，将海域使用论证报告、海洋工程规划许可证、海洋工程竣工验收以及进行海域使用权登记之间建立起了明确的关系，从而对海洋工程的建设起到了约束与监督的作用，也为自然资源部门的监管工作提供了依据。

（三）规范透水构筑物用海登记

透水构筑物作为特殊的不动产，适用《民法典》关于不动产物权的设立、变动应当进行过户登记的基本原则。《不动产登记暂行条例》已将构筑物所有权纳入不动产权利登记的范围，依法使用海域，在海域上建造建筑物、构筑物的，应当申请海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记。根据“物权法定”原则，管理部门可借鉴《深圳市海上构筑物登记暂行办法》，完善透水构筑物登记、变更登记和转移登记等办理流程，规范透水构筑物登记行为，建立统一的透水构筑物登记簿和登记信息系统，实现透水构筑物登记及转让、抵押等处分信息的共享，从而做到透水构筑物的精细化管理。此外，从法律上确立海域使用权人对其确权范围内透水构筑物的产权关系，有助于培育透水构筑物交易市场发展，进一步促进海洋经济发展。

（四）完善透水构筑物到期拆除管理

出于集约、节约用海的角度考虑，除有再次利用或可延续使用的设施与构筑物，或通过论证得以证实拆除会对海域自然环境造成严重的二次损害的，所有海域使用权到期后的设施与构筑物都应拆除，并使海域恢复原状。但对于构筑物和附属设施具有存续价值或再利用价值，无论是要求原海域使用人权人还是管理部门对其进行强行拆除都会造成资产损失浪费。可以尝试采取下一海域使用权人或管理部门予以适当合理补偿的方式对构筑物或附属设施进行购买，以减少财产损失浪费或避免强行要求拆除所引发的社会问题。此外，在管理条例中也应规定不予配合拆除的法律责任，明确相关法则明细，可以为相关管理部门的行政执法提供明确依据。