李云龙

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 库尔勒 841000）

地处西北干旱区的塔里木河为我国第一大内陆河，流域总面积102 万km2[1]，横跨5 个地（州）和兵团4 个师（局），为我国重要的棉花生产基地、石油化工基地和21世纪能源战略接替区[2]。为了践行中央新时期治水思路和水利部治水新方针、缓解流域水资源供需矛盾和解决下游生态用水问题，现就塔里木河水利工程中的短板问题和行业监管漏洞进行探讨，以便更好地适应新时期水利发展需求。

1 概况

新中国成立以来，塔里木河流域进行了较大规模的水利工程建设，为流域的经济社会发展发挥了重要支撑作用。各类水利工程情况如下。

1.1 水库

塔里木河已修建各类平原水库76 座，总库容25.5亿m3，兴利库容20.91亿m3，其中大型水库6座、总库容12.9亿m3。干流有平原水库8座，其中地方6座、兵团1座（恰拉水库）、干流管理局1座（大西海水库）。按区段分，上游4座，中游2座，下游2座，总库容4.992 6亿m3，有效库容4.354 6亿m3。

1.2 输水渠、闸

塔里木河上已建成各类引水渠首286处，总设计引水能力882 m3/s。干流沿岸建有输水堤649.45 km，其中上游89.2 km、中游431.95 km、下游128.3 km。闸（堰）引水口上游19 座，中游41 座，下游20 座；分水枢纽4 座，即乌斯满枢纽、阿其克枢纽、恰拉枢纽和东河滩枢纽。

1.3 防洪工程

干流段现有65 座引水闸口，闸口设计防洪标准10～20 a 一遇。在汛期紧急情况下，可利用各引水闸口按加大流量引水分洪。

2 管理现状

历史上，塔里木河流域源头水利工程、水资源分属各地（州）、兵团等多部门管理，各地州、兵团师既是源流区水资源的使用者，又是水资源的管理者，同时还掌握着土地开发主动权，垦荒灌溉用水量较大。

为了适应流域管理和水利发展要求，1990 年，新疆维吾尔自治区成立了塔里木河流域管理局（以下简称塔管局）负责流域水资源统一管理，2001 年升格为全额拨款正厅级事业单位。2008 年塔管局机关纳入参照公务员法管理单位，是自治区水利厅的派出机构、自治区塔里木河流域水利委员会的办事机构，机关内设11 个处室，下辖下坂地水利枢纽工程建设管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局、塔里木河流域阿克苏管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域干流管理局、塔里木河流域希尼尔水库管理局等14个直属单位，职工2 698 名，主要职能是对塔里木河干流及塔里木河流域重要源流行使水资源管理、流域综合治理和监督职能。

3 水利工程短板与水利监管漏洞

虽然塔管局统率全流域水资源管理工作，为流域发展做出了一定贡献，但也存在一些问题。

3.1 水利工程短板

塔里木河流域水资源开发利用工程布局不合理，缺乏控制性骨干工程，水利工程在调控流域水资源方面存在短板，主要表现在以下方面。

3.1.1 干流堤防和引水控制工程不完善，水量损耗严重

干流上中游河段基本无堤防工程，汛期洪水漫溢河段长400～500 km，漫溢宽度一般3～5 km，最宽达20 km，漫溢面积3 000～5 000 km2，遇丰水年漫溢消耗的水量达20 亿～30 亿m3[3]。同时，上中游无控制引水口门多达130余处，引水渠道防渗率很低，用水浪费现象极其严重。

3.1.2 源流缺乏山区控制性调节工程

塔里木河各源流多以冰川融水补给为主，径流年内分配严重不均，主要集中在汛期6—9月，且主要为洪水，3—5月灌溉季节来水量很少，而需水量却占全年需水量的30%以上[4]。由于缺乏控制性调节工程，来、用水过程极不协调，造成洪水漫溢与缺水并存。

此外，部分输水渠闸和灌区设施老化严重，急需进行改造建设。

3.2 行业监管漏洞

3.2.1 人员严重不足，统一管理有待加强

由于历史原因，以地域为单元的区域水资源管理观念较深，乱垦乱扒口引水较多。虽然通过改革，塔管局从干流一直管到了整个流域，但工作面的扩张使得业务面也得到了扩大，现有的人员编制根本不能满足工作需要，许多引水管理站只有四五名职工，难免出现管理漏洞。

3.2.2 管理技术标准体系不统一

塔里木河枢纽工程涵盖拦河枢纽、生态闸（堰）、输水堤、护岸工程、平原水库和生态监测井等[5]，点多线长面广，因为没有具体统一的养护方案和维修技术标准，增加了工程管理和维护难度。

3.2.3 缺乏精干的专业技术队伍，难以适应强监管需求

塔管局现有职工大多为近几年新参加工作的学生，专业芜杂，缺乏足够的管理经验与实际工作经验。加之工程位置相对偏僻，技术面牵扯广，这就要求职工具备较高的业务水平和应急能力，为此需要专业的技术指导和业务培训。

3.2.4 只重生产不重生态的用水方式，让流域生态面临严峻挑战

随着上中游绿洲规模扩大，水资源利用方式已严重改变了流域水循环及水文生态格局，出现了下游河道断流、地下水位下降和胡杨林及灌木大量死亡、绿色走廊不断衰退等问题，促使塔管局必须采取有力措施加强管理。

4 主要对策

塔里木河的流域管理和生态环境状况一直是国内诸多学者关注的焦点。针对流域存在的诸多问题，笔者建议通过“水利工程补短板、水利行业强监管”的方式，强化流域管理，解决上述问题。

4.1 坚持流域管理原则，确保水资源统一管理

塔里木河流域是一个整体，不能顾此失彼，有失均衡。只有对全流域水资源进行统一管理，明确各区段水权及农业、生态用水量，才能保证上、中、下游的用水需求。建议将车尔臣河水资源管理纳入塔里木河流域管理体系中，打破水资源发生和利用过程中的多元主体边界，改变过去“区域管理强，流域管理弱”的局面，加强用水审批工作。按照塔里木河水资源“三条红线”要求，对上、中、下游各段用水统一规划和协调，切实强化塔管局的管理职能，以实现真正意义上的流域统一管理。

4.2 加强水资源监管，杜绝无节制地开荒用水

近年来，塔里木河流域上游的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河用水量不断增加，主要是源流区历史上的开荒、灌溉面积的增加所致。为此，要制定强有力的政策措施控制其进一步扩大，从源头上抓，从根本上管，切实加强土地资源管理，按水定产，严禁随意开荒和增加灌溉面积。要树立正确的政绩观，转变只重生产不重生态的思想，对非法开荒的要坚决予以退耕还水，彻底扭转扩大规模、粗放经营、抢占水资源的局面。要加强监管，对非法开荒和超定额用水，实行经济处罚和高水费办法，利用经济杠杆维护合法用水，建立良好的用水秩序。

4.3 建立标准体系，提升水利工程管护效果

组织专业技术人员，制定所辖水利工程统一的管理和维修养护标准体系，从组织、运营、维护等方面提出技术方案，促使管理方式从定性化向定量化、从粗放式向精细化管理转变，以更加完善的制度、更加规范的流程、更加精准的手册、更加有效的考核推进工程管理现代化进程，为工程安全、高效、长效运营打好基础。加强工程日常养护和定期巡查，有问题及时发现早日解决，不断提升工程的运营能力。按照“经常养护，随时维修，养重于修，修重于抢”的原则，建立专业的管护队伍和管护资金，确保工程管护常态化。完善内陆河流域生态和水环境标准体系，并推广到其他内陆河地区，为流域生态恢复提供经验和应用技术。

4.4 提升水源调控能力，增加洪水资源利用效益

围绕生态、节水、供水短板，加快阿尔塔什水利枢纽、玉龙喀什水利枢纽、大石峡水利枢纽建设进度以及伽师县、柯坪县、巴楚县城乡饮水安全工程建设，提升水利工程调控能力。加快叶尔羌河防洪治理工程、大西海子水库除险加固工程、干流乌斯满到阿其克枢纽防洪工程、叶河江卡渠道除险加固工程、提孜那甫河红卫渠道和阿瓦提渠道防洪工程建设进度，争取早日发挥效益。加快塔河流域综合治理二期方案、和田河生态保护与综合治理可研前期工作，争取早日开工建设。推进引伊济塔调水的前期工作，促使早日立项。启动河流生态廊道保护与修复、水资源配置网络建设、大中型灌区现代化改造、河道综合治理、兵地融合城乡供水一体化、水文化旅游产业发展、流域水资源调度及管理、水资源监测监控体系建设八大类项目，补齐水利工程短板，以水利发展服务地方经济发展新需求。在洪水期，充分利用上中游水库进行蓄水，充分利用沿河引水闸进行农业灌溉，充分利用生态闸往下游尽可能地输送引水，化洪水为资源水，提高水资源使用效益。

4.5 改变传统大水漫灌模式，提升灌区节水能力

目前，塔里木河流域经济结构仍以农业为主，农业灌溉仍是用水大户，大部分灌区从河道直接引水进行漫灌。流域水资源的经济效益差，流域内单方水GDP 产出量仅为1.44 元，是全疆平均水平的一半。水利部原部长鄂竟平曾强调：“推进新时代水利改革发展，必须加快转变我国的治水思路，把握节约用水这一前提，处理好水与经济社会发展的关系、与生态系统中其他要素的关系，处理好政府与市场的关系。”通过灌区改造工程和调整作物种植结构，转变塔里木河各灌区传统的粗放用水方式。要推广节约灌溉方式，提升水资源使用效益。实施干流灌区的常规节水和高新节水项目，充分利用洪水资源，提升灌溉效果。统筹上、中、下游，统筹生产、生活、生态用水，扎实推进治水兴水节水管水各项工作。

4.6 实行以法治水，以法保护流域水环境

流域水行政执法是落实强监管要求的重要抓手。目前，全流域持有执法证、监督证的执法人员约300 人，要抓住《塔里木河流域水资源管理条例》修订时机，进一步完善塔里木河流域水利委员会和河湖长制深度融合的新型流域管理体制机制；要按照水利行业法律法规和自治区有关工作要求，积极主动、常态化开展本流域、本辖区内的水政执法工作，大力开展沿河架泵、扒口取水、非法河道采砂、侵占河道、围垦湖泊、超标排污等涉水违法行为整治行动，对破坏水利设施等行为要给予严肃查处、严厉打击；强化水质、水量监测和管理，以保护下游来之不易的水环境。

4.7 优化用水模式，创造适宜生物生长环境

优化中游生态闸运行方式，实现中下游同步恢复。每年洪水期，在保证塔里木河下游生态输水的前提下，通过现有和改建部分生态闸向中游堤防外进行分水，通过大水的自然漫溢，遏制因修建堤防而引起的地下水位、水质恶化，重新创造胡杨种子萌发的环境，改善河岸植被生存发育状况。生态闸的运行应与植被、水土调查相结合，因地制宜，对水分条件好、地下水埋深浅的区段适当减少开闸放水次数，优先考虑水分条件差、地下水埋深大并且植被发育较差的区段。

4.8 加强职工培训，提升业务能力

要根据业务工作内容争取岗位编制，充分采用先进技术，提升水利工程现代化管理水平；在引进人才和招收学生中，选择专业对口和单位急需的技术人才。同时，通过组织培训班，派员参加水利厅及部委组织的业务技术培训，不断提升职工业务能力和技术水平。

5 结语

塔管局管理中存在的水利工程短板和行业监管问题既有历史的原因，也有体制机制的改革问题。解决这些问题是时代发展的新要求，也是社会经济发展的新需求。通过分析探讨，提出改变思想观念、理顺管理体制、加强监管、建立标准体系、加大工程建设、推行节水、依法治水、加强队伍建设等措施，以解决现实中的问题，推进塔里木河流域管理工作上水平，提升水利服务当地社会经济发展的重要支撑作用。