郭 渊

(暨南大学 中外关系研究所，广东 广州 510632)

20世纪20年代末至30年代初，中国东南沿海渔业权益屡遭侵犯的急迫形势呼唤着领海法令的制定。在海军、实业、参谋本部、外交等部门多次研究的基础上，南京国民政府最终以行政命令的形式颁布《领海范围定为三海里令》，内容虽仅规定领海宽度、缉私范围，但解决了当时社会各界的急迫需要，有利于维护海洋权益。在领海法令颁布前后，外交部、海军部多次与日本政府交涉，抗议日本船只在我国南海的侵渔行为，在一定程度上维护了海洋权益。在讨论领海问题过程中，政府各部和社会各界在不同语境下使用“领海界限”和“领海范围”之语，但其所指意思相同，即领海宽度。然而，因海上力量薄弱，以及领海法令缺乏实际操作性，如领海基点、基线没有划定等原因，致使对他国侵渔交涉往往无果而终。近些年，国内学者从宏观视域对这一历史时期的领海制度进行过有益探讨，笔者也曾根据20世纪10至20年代的文献探讨南京国民政府的海军、外交、农林等部对领海范围的讨论及历史影响(1)《民国时期政府对领海制度的讨论及对海洋权益的维护》，《社会科学辑刊》，2017年第6期。。本文在前述研究成果基础上，拟根据20世纪30年代初文献讨论南京国民政府颁布领海法令的历史背景、经过及其局限性。

一、领海法令制定的社会历史背景

自19世纪末起，领海宽度成为主要海洋国家争论的焦点之一。一些西方海洋大国极力主张狭窄的领海，以便凭借强大海上优势(强大的舰船、先进捕鱼设备和技术等)，掠夺他国近海资源，控制海上通道；而众多中小国家则主张有权自行规定较大的领海宽度，以便有效地保卫国家安全、沿海资源。中国领海宽度自晚清时期开始酝酿，进入民国后继续讨论，但始终没有明确规定，这为海洋权益的维护带来了隐患。进入20世纪后，中国沿海频遭日本侵渔，中国与之多次交涉无果，究其主要原因为我方未有领海制度，使其有所借口而无所顾忌。20年代末30年代初，我国东南战略区域受他国觊觎，非法勘测活动频发，越界侵渔活动猖獗。在社会各界的推动下，南京国民政府日益认识到制定并颁布领海制度为形势发展所需要。1931年9月的《海事》杂志刊文指出：“(领海)在对外关系上，有关于战时中立的权利，及平时渔业权利之处颇巨。在军事上与海军区域之划分，其相联系之处，亦复不少。”(2)《中国领海界限范围》，《海事》，1931年第9期。1931年2月4日，海军部政务次长陈绍宽指出，我国沿海“迭有外人渔船侵入捕鱼，故确定领海权为当务之急”(3)陈绍宽：《在江南造船所对记者谈话》(1931年2月4日)，高晓星编：《陈绍宽文集》，北京：海潮出版社，1994年，第61页。。当时一国领海之外即是公海，及时制定与颁布领海法令可保护本国主权权利，如航海、渔业和领土安全。陈绍宽还指出中国领海法令迟迟未出台所造成的危害：世界沿海各国对领海界线“素各注意，惟我国迄今未能确定，于主权损失，及海关缉私渔业之被人侵略，损失甚大”(4)《陈绍宽谈片 领海线应早确定》，《中央日报》，1930年8月25日，第4版。。因领海法令未及制定，中国近海权利频遭侵害，社会各界呼吁政府尽快采取措施，同时东南沿海省份在领海实践方面也提供了一定经验，这主要体现在如下几个方面。

第一，日本借口所谓公海捕鱼自由，侵害中国近海权利，中国与之交涉因缺乏法律支撑而陷于被动，故亟待制定并颁布领海法令以维护海权。1930年2月至1931年2月，日轮频频侵入中国沿海捕鱼，甚至悬挂中国国旗，对中国渔船夺帆破纲，任意蹂躏，并有日舰往来巡逻，禁阻我方渔民捕鱼。南京国民政府外交部曾照会日方，责其令饬日本渔船，勿悬挂我国旗，并立即退出中国领海、领港。然而，日方声称日本渔船均系在公海捕鱼，从无在中国领海内捕鱼，至于日本派舰巡航，系因海贼危险，以保护日本渔船，“或此等渔船有不正当行为，同时亦可以加以取缔，此外并无它意”(5)《日违法悬案之一部》(续)，《中央日报》，1931年12月7日，第4版。。日方还狡辩，日舰对于中国渔船捕鱼有所妨害之说，事实上全无根据，“嗣后中国如派取缔舰船，甚愿能与日本方面协力，俾得圆满解决”(6)同④。。日方以“公海”“海贼”为借口侵渔中国近海，正是中国领海法令未制定产生的后果。

为保护本国贸易和渔权，南京国民政府相关部门出台了相关政策，但是收效甚微，主要原因是相关政策治标不治本，领海法令缺位，其他维权政策的推行缺乏有力的法律支撑。为取缔日船侵权行为，1931年初，农矿部、商务部曾呈请行政院，训令海关，自1931年2月1日起，在中国港口及外海间一律禁止凡满百吨的他国蒸汽船及发动机船从事贸易；同时，又规定自1931年5月1日以后，“除由善意商船执货物单者输入鱼类”之外，凡自外国港口输入的鱼类一律禁止(7)同④。。后因日方向财政部关务署(8)关务署，1927年5月由国民政府财政部关税处改设，为全国海关最高行政机关，负责将各关年度预、决算报告和各关税务司人事调动请示等转呈财政部审核。提出抗议，声称将日本渔船列于禁令之内于理不合。关务署不堪压力，以日船骤被禁止、影响生计为由，饬令海关缓期3个月执行禁令。4月，日本驻华代办致电南京国民政府外交部，对于前述禁令再次表示异议，要求中国“采用必要措施”，仍准日船“在接近中国公海”之处继续捕鱼。外交部据理驳覆，日方又请求禁令展期。面对日方压力，财政部4月17日致电外交部，内中有关务署据海关总税务司之报告，声称实行禁令困难重重。外交部不得不与实业部商议，决定由财政部在交涉期间，电饬各海关暂缓实行禁令。6月20日，外交、实业、财政三部派员会商，议决关于禁止日船以中国海港为根据地事，由外交部向日本代办交涉，限期退出，如无结果，即由海关执行禁令(9)《日违法悬案之一部》(续)，《中央日报》，1931年12月7日，第4版。。由此可见，除南京国民政府海军力量薄弱、对日交涉软弱等原因之外，日本迟迟不撤出中国近海捕鱼的借口之一即是所谓的“公海”捕鱼，如中方有领海法令颁布，利于其他涉海法规的制定，尚能达到保护本国渔业的效果，亦使对外交涉有所依据。

第二，为保护领海权利，社会各界及报刊督促与呼吁政府早日制定领海法令。东部沿海地带为财税富裕之区，对外贸易、航海和捕鱼业颇为发达，然而因地缘关系频遭日本渔船侵渔，中国沿海渔业权利被侵蚀日趋严重，渔船、渔民的安全也受到严重威胁。1930年，浙江省政府、上海市商会相继呈文行政院，指出日本渔轮越海捕鱼，始仅及河北、山东一带，进而又侵及上海、福建、广东，“甚至借该国派出之兵舰护符，既夺我渔航之权，复任意蹂躏渔民”(10)《领海界线亟须确定 海农两部共商办法》，《中央日报》，1930年8月13日，第3版。。上海市商会与之交涉，日本人竟称为“公海”，因此呈请政府规定领海界线，以保护本国渔权(11)傅崐成：《海洋法专题研究》，厦门：厦门大学出版社，2004年，第344页。。与此同时，《申报》《大公报》《中央日报》《东方杂志》等报刊纷纷报道日本在我沿海侵渔之形势，呼吁执政者加紧出台领海法令。1930年8月13日，国民党舆论喉舌《中央日报》对我沿海护渔屡受挫折的原因及应对办法进行了深入分析：(1)我领海界限，未制定公布，故日方借口公海，进行搪塞；(2)领海界线按照国际公法，系以3海里为原则，但中国海岸参差不齐，应由何处起划，需有关部门协商；(3)领海须有舰船常年梭巡，此为彰明界线有效办法，“否则徒法不能自行，而事后即控诉其越界弋捕，又全无证据可凭”(12)同②。。上述分析很中肯，领海划界须各部门通力合作，尽早确定。

在此背景下，以白眉初为代表的民国地理学人对领海的概念、范围等内容进行了探讨，认为中国应实行6海里领海宽度。白眉初指出，领海宽度在不同历史时期有所不同：1894年之前的国际公法规定，以距海岸3海里为度；1894年之后，巴黎国际公法会议以6海里为领海宽度之定界，6海里以外则为公海(13)白眉初：《民国地志总论 地文之部》，北京：世界书局，1926年，第83页。。白眉初认为中国应实行6海里领海宽度，他解释说各国领海宽度，由“各国自由决定，英美法德及日本为三海里，瑞挪为四海里，葡萄牙为六海里，苏俄为十二海里”(14)白眉初：《新建设时代初中中国地理教本》，北京：北平建设图书馆，1932年，第27页。在该书“编辑大意”中，白眉初表明写作时间是1931年6月。。上述各国之领海宽度为国内法规定，某些国家间有矛盾，如苏联规定之12海里领海为日本所反对，双方矛盾在日本人到苏联近海捕鱼时爆发出来，交涉不断(15)《日渔船又侵入苏联领海》，《上海市水产经济月刊》，1934年第5期；《俄使抗议日渔船越界航行》，《水产月刊》，1936年第1期。。后来白眉初还委婉地批评南京国民政府对领海宽度的制定落后于国际社会形势的发展，指出如果按照领海原初定义，即大炮射程说来讲，“吾国因现在十六寸口径之海军炮，其射程达四万米远之遥，合算约二十一海里，故拟定领海界线，为十二海里，实非过举”(16)白眉初：《新建设时代初中中国地理教本》，北京：北平建设图书馆，1932年，第27页。。另外，胡晋接、葛绥成和张其昀等人也以中国近海被日本人侵渔问题为历史和现实背景，对中国领海宽度提出类似主张。这些学者编写的教科书与刊发的文章，推动了社会各界对领海制度的思考，并成为执政者制定领海法令的重要参考资料。

第三，江浙、广东等沿海省份的领海实践的发展，促进了领海制度的形成。江浙一带领海界线先行划定的主要起因，也是近海渔业不断遭到日本的掠夺，为此划定了领海界线，保护渔业资源。20世纪20年代江浙两省就已划定领海范围，领海水面以佘山为基点向外推3“英里”(原文如此，似为海里)，即以东经122°18′10″、北纬31°25′20″为起点，由此循海面南经大檝(大戢山)向外推出3海里之点，为东经122°15′50″、北纬30°46′55″，往东经马鞍山群岛，各由陆岛自身向外推算，凡在3海里内海面为领海，继而南下经过各处，西折舟山群岛，以至韭山亦同，此划定向南经潭头山，绕三门湾群岛、台州岛，再至温州湾群岛，西折北极山，经南极岛，“凡系海臂，均用两极主义，将地之两极划线相接为之，封锁以内，均属领海。又凡两界推出之后，所至之线，其在一英里半以下，亦一并圜为领海”(17)《海部饬属侦察日轮捕鱼 划定江浙沿岸领海》，《民国日报》，1931年2月21日，第5版。。此为江浙领海之划定。文中的“海臂”系海湾(Bay)，划法为连接湾口最外处两点而成直线，线内向陆应为内水，线外划一定宽度范围为领海。海军部将江浙领海范围通饬各舰艇遵照。

广东省领海实践的时间稍晚一些。该省海岸线绵长，沿海走私猖獗，所以制定领海界线的最初目的是遏制走私行为。1930年，粤海关拟规定沿海岸12海里以内为粤省领海，“一切船只走私，凡在十二海哩以内经过，关轮得即追缉”，并呈请行政院核准。行政院批准后，由财政部令总税务司转令粤海关遵照办理(18)《广东省最近之建设·领海界线》，《中央日报》，1930年5月21日，第1版。。此时日本侵渔广东管辖水域的情况还不突出，因此政策中少有保护渔业的内容。然而广东省的领海界线如何划定(经纬度、基线等)，粤海关始终未对外公布。20世纪30年代后，日本不断侵渔广东，粤海关也未能在领海实践上继续发展。

为保护领海权利，沿海省份主张领海法令的制定与海上力量的存在都不可或缺。海上军事力量能对他国的侵渔行为起到吓阻作用，且能有效地保证领海法令的实行。1930年9月30日，国民党浙江省执委会召开第22次委员会议，通过了关于领海议案，即呈请中央函南京国民政府饬海军部转饬各巡洋舰梭巡本国领海，严防外国渔船侵入领海捕鱼，以维护渔业而保主权；并附有审查报告一份，内中说查外国渔船侵入他国领海捕鱼，本为国际法所不许，唯我国海军实力不足，派舰巡逻海面恐未可能，故沿海各地门户洞开，外国渔船侵入防不胜防，“去年中央曾令饬沿海各省政府调查外国渔船侵入我领海捕鱼情形具报，以便汇提交涉，此案拟改为‘呈请中央转饬外交部严重交涉’”(19)《浙省执委会二二次会议 呈请中央严防外国渔船侵入领海内捕鱼》，《中央日报》，1930年10月3日，第4版。。报告中所述“领海”是1924年北京政府初步制定的3海里制，当时未对外公布，故缺乏法律效力。然而这份报告很有代表性，在某种意义上说明用海军力量保护渔业是社会各界的共识。正是由于海上力量薄弱，政府主要依靠外交手段解决问题，乏有成效。

与此同时，世界其他海洋大国的领海制度规定对中国领海法令的制定产生了一定影响。1930年3月，在海牙召开的第一次国际法编纂会议，是首次讨论领海范围的国际会议。参加会议的共有47个国家代表，就领水、毗连区以及历史性海湾等问题进行讨论。会议将领水改称领海，认为是国家领土的一部分，但关于领海宽度问题在与会国中存在严重的分歧(20)王正廷：《海牙编纂国际法会议案》，《外交部公报》，1930年第12期。。在会上，英国、美国、荷兰、日本等共12国，主张单纯的3海里宽度的领海。南京国民政府代表在会议中追随英美等国，支持该规则(21)刘泽荣：《领海法概论》，北京：世界知识出版社，1965年，第28页。。这在中国领海实践中有所体现，如1930年南京国民政府制定了《海关巡轮在本国领海内检查华洋船只应守章程》以及《附海关巡轮长应注意之事项》，提到了“本国领海”“外国领海”(22)徐百齐：《中华民国法规大全》(第1册)，北京：商务印书馆，1936年，第1279-1280页。，但未说明领海宽度，然而从当时海洋大国对领海范围的界定来说应是3海里。1931年初，海军、交通、内政各部在协商领海范围后，认为中国领海的“规定办法大概与各国相同，离海岸(水所不到处之海滩沙滩不算)三(海)里以内为领海范围”(23)陈绍宽：《在江南造船所对记者谈话》(1931年2月4日)，高晓星编：《陈绍宽文集》，第61页。。在当时的国际社会，领海与专属渔业权的理论和实践是一体两面，领海制度从酝酿到制定，主要目的之一是保护沿海国的渔业，中国政府亦然。

二、领海法令制定的经过及颁布

社会各界和报刊舆论的呼吁，促使南京国民政府相关部门商议制定领海法令。在政府涉海部门中，对领海法令制定起到促动作用的是农矿部。1930年7月31日，农矿部以日本电力渔艇在我沿海捕鱼，为维护渔业起见，除呈请外交部交涉外，还请求工商、海军两部划分领海界限(24)韩信夫、姜克夫：《中华民国大事记》(第三册·第二十卷—第二十六卷)，北京：中国文史出版社，1997年，第78页。。该电文标志政府将此事提到议事日程。海军部查阅了旧案，即20世纪20年代末海界委员会制定领海办法，以及测量领海线绘图、详细说明等，并检送至农矿部，请农矿部派员至海军部，共同研究领海界线(25)《海军部咨复农矿部海岸线未便扩充理由并送海界委员会会议录一册请察览由》，《海军公报》，1930年第14期。。因为海军部在20世纪20年代初期对于领海问题的讨论中提出很多建设性的意见，并成立相关机构(如海道测量局、海岸巡防处等部门)执行内河、海上各种任务，积累了丰富的实践经验，故在领海法令的讨论和制定中所起作用甚大。

面对上述政府各部、沿海省份和渔界维权呼声，海军、财政、外交、内政、参谋本部和实业(工商、农矿两部合组)等部，再次筹议领海范围的划定。1931年1月10日，由实业部召集上述部门会商办法，会议认为“本案关键，须先将领海界限划定。前海军部曾有呈请规定之举，现在应赓续前议，重行呈请，以期领海界限早日划定”。会议呈文行政院，建议“以沿海岸水落处所现出地为起点计算，三海里为领海”(26)《实业等五部昨会领海界限问题 沿海岸水落处所为起点 计算三海里为领海区域》，《中央日报》，1931年1月11日，第4版。。2月8日，六部再次会商领海界线问题，认为如遇战时或中立，则扩大领海界线。参谋本部为便利巡防，提议以12海里为限，海军部仍主张3海里，会议无结果(27)苏小东：《中华民国海军史事日志(1912年1月—1949年9月)》，北京：九州图书出版社，1999年，第449-450页。。随后，海军部与实业部共同起草了呈行政院关于领海范围的“会稿”。2月18 日，实业部将海军、财政、外交、内政签字的“会稿”呈报行政院。此时领海界线基本上延续了20世纪20年代海界委员会的讨论内容，但具体范围仍有争论。

参谋本部未参与“会稿”的撰写，单独提出了《领海界线草案》。该草案与“会稿”一并提交行政院，实际上影响了行政院对领海宽度的规定。《草案》拟定了“制定领海的准绳”，即标准，建议划定领海宽度为12海里，自沿岸的低潮线起向外推算。(1)海湾在我国“海岸线范围以内”的领海界限，分如下情况：湾口宽度不超过24海里，则在湾口“对直引一直线”，由此线向外推算；湾口宽度超过24海里，则在湾口内选择两点，对直引一直线不超过24海里，由此线向外推算；海湾完全为我国所有，则不论湾口宽度如何，于湾口对直引线，由此线向外推算。(2)沿海岛屿有单独领海，具体内容分为：群岛全为我国所有，周边各岛之距离，不超过24海里，则该处领海自其群岛最靠外之岛向外推算；群岛之内水域，皆为我国领海；各岛距离大陆海岸或群岛的两端之岛，与大陆海岸距离不超过24海里，则所包括之水域，皆为我国领海。(3)海峡，海峡沿岸皆属我国，且其宽度不超过24海里，海峡内全部为我国领海。海峡沿岸为我国与他国海峡，宽度不超过24海里，“则各以自本国至峡之中线为彼我国之领海范围”(28)《中国领海界限范围》，《海事》，1931年第9期。。《草案》指出，强国、弱国在领海问题上所持的意见是相左的，这与各国海军实力有直接关系。强国海军强大，商船和渔船多，它们以海军为后盾，可肆无忌惮地侵渔他国之领海以及内水；而弱国恰恰相反，海军微弱，商船和渔船又少，因此藉公法以遏制强国侵渔、保护本国领海实为可行办法。中国是海上弱国，因此亟须颁布宽领海法令，以保护本国海权。该草案真实地反映了中国近海权利需要保护的状况，以及具体操作办法，但对于远洋岛屿的领海范围如何划定，草案未予说明。

上述草案提交1931年2月24日召开的行政院第十四次国务会议讨论，会议议决领海界线拟定为12海里，转呈政府核定，关于勘界事宜交海军部办理。国民政府第十三次会议通过了这一决议，并呈至中央政治会议裁决。然而政治会议第二百六十九次会议仅议决了海关缉私范围为12海里，未对关键问题——领海范围进行规定，“先规定海关缉私以12海里为范围，关于渔业界线再交审查。除渔业界线一节应俟决议后另文通知外，其关于海关缉私之部分相应先行录案，函复查照，转饬遵照办理”(29)海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会：《旧中国海关总税务司署通令选编 》(第三卷)(1831—1942年)，北京：中国海关出版社，2003年，第58页。。国民政府第十八次会议未提出异议，决议照办，并转饬各部遵照办理。可见，领海、渔业界线问题依然悬而未决。

海军部对于“勘界事宜”，不久呈复意见，主要内容是领海宽度和缉私范围的划定。该意见对国民政府最终划定领海范围产生了重要影响。(1)领海界线应为3海里，“国际公约规定为三海里，本国既入国际公团，自不能于三海里外有所增加”(30)同③。。这实际上不同意参谋本部拟定的12海里之规定。(2)财政部所拟缉私范围十二海里，“实系领海范围以外之一种行政权”(31)海关总署《旧中国海关总税务司署通令选编》编译委员会：《旧中国海关总税务司署通令选编 》(第三卷)(1831—1942年)，北京：中国海关出版社，2003年，第58页。。除领海范围外，缉私实际范围为9海里。海军部还附呈“海图十二幅，缩(说)略一件”，以说明问题。3月，行政院第十八次国务会议讨论海军部意见后，决议交海军、外交两部与参谋本部再行研究。4月15日，三部在海军部召开联席会议，讨论后决定中国领海界线，“以离海岸线3海里为准”，并会呈行政院核准，转呈国民政府公布(32)《我国领海范围已决定 以离海岸线三海里为标准 外海等三部决定呈府公布》，《中央日报》，1931年4月17日，第4版。。此提案经行政院第二十一次国务会议决议，规定领海范围定为3海里，缉私界程定为12海里(33)《领海范围三海里》，《海事》，1931年第10期。，由财政部拟定缉私界程实施及宣告办法，并报告国民政府。会议还决定等到海军部将海界图整理、刊印后，再补发各部遵照执行。该月，行政院通饬各部《领海范围定为三海里令》。

两个月后，即1931年6月24日，国民政府正式颁布领海范围为3海里，缉私界程为12海里之法令。财政、海军部遵照缉私界程，分饬各海关及海岸巡防处，切实办理(34)《领海及缉私界程 三部已会商确定》，《中央日报》，1931年7月4日，第4版。。至此国民政府以行政命令方式，规定中国采取3海里领海宽度。为实施法令中有关缉私的规定，国民政府还通过《海关缉私条例》，规定船只在中国沿海12海里内，海关有权缉私，对拒不遵照者，“得射击之”，并行使紧追权，即“追缉逃出外界”(35)海关总税务司公署统计科：《海关法规汇编》，北京：海关总税务司公署统计科，1934年，第591页。。此规定是政府海上维权以及执法的主要根据。这对保护沿海渔业资源、维护民族权益是有益的，但因领海、缉私宽度未对外正式公布，加之海军力量薄弱，致使该规定的作用没有充分发挥出来。

与领海制度相关的另一问题，是如何规范他国潜水艇在中国近海的活动。如上所述，因领海法令内容笼统，对此没有特别规定。当时外国潜艇在中国领海内自由航行、活动，威胁中国海上交通安全，并时常侵犯主权。1931年，上海航业公会呈文交通部称，外国潜水艇动辄在中国海内(领海)、商船必经航道上随意演习，并往往以过往商船为目标，致使不测之事时有发生，商船的航行以及人身安全受到威胁；为此呈请交通部转咨外交部，照会驻华各国公使，以后如有潜水艇在商船航道上训练演习，必须在一个月之前由该国公使将潜水艇时间、地点、演习艇数，照会外交部，由交通部转饬海政、航政各机关布告全国商船，否则商船与潜水艇发生碰撞，彼方损害我不负责，而我商船之损失，应由彼方担负或赔偿(36)《交通部咨第五六二号》，《交通公报》，1931年第266号，“公牍”，第26-27页。。1931年7月16日，交通部将上海航业公会呈文转咨外交部，请该部照会各国驻华使馆，以维护我商船航行安全。外交部认为中国对于外舰在领海内航行，或停泊港内(口)，向无章程，若空泛照会驻华各使，实难得要领，似应规定办法以限制。随后该部以外国军舰航行领海或停泊港内，与普通商船有别，应如何规定章程，咨询海军部意见。海军部对此回复说，潜水艇演习沉浮须在海面水深之处，上海航业公会所称他国的潜艇地点，系在中国领海以外之公海，而外国军舰在中国领海内航行，“已有航海避碰章程足以防止危险”，至于停泊港内，向由该港官厅指定锚位，“港内章程应与普通商船一律遵守，凡为缔约之—国，彼此相同”(37)《交通部咨第六一八号》，《交通公报》，1931年第271号，“公牍”，第17页。。1931年7月31日，外交部据此回复交通部，称外国军舰航行于中国领海或停泊港内，应遵照“航海避碰章程”或港内章程，军舰停泊由港内官厅指定锚位，“似可毋庸另订章程”(38)同⑥。。

然而，国际社会一般将潜水艇划为军舰一类，在他国领海内行动系为军事行为，交通部、外交部和海军部对此不得不有所考虑。为规范他国潜水艇在中国领海内的航行，在上述通函不久后，交通部与海军部会商认为潜水艇在中国领海内演习沉浮，须在海面水深之处，并订定暂时办法两项：(1)外国军舰允许在我领海航行，适用“航海避碰章程”，以处理危险情况；(2)外国军舰停泊港内，应由当地官厅指定锚位，并与普通商轮一样，遵守港内章程。8月13日，交通部致函外交部，请其根据上列两点，照会各国驻华公使转知在华各军舰、舰艇一律遵守(39)《取缔外国潜水艇 任意浮沉领海航线 外部将照会各公使》，《中央日报》，1931年8月14日，第4版。。上述讨论主要集中在中国领海、港内等水域，海军部认为他国军舰包括潜水艇在上述水域的航行、停泊乃至于发生碰撞事故，可遵循“航海避碰章程”的相关规定来处理。然而该章程并无领海方面的特别规定，似乎并不适合处理领海事务，而且1930年2月海军部呈行政院核准公布的《航海避碰章程》，至1935年3月止，尚未施行(40)丁奇中：《中国船舶检验史》，北京：人民交通出版社，1998，第110页。。另外，对于公海之上发生的船只碰撞，中国商民利益如何保护，采取何种措施，则未提及(41)《航海避碰章程》(1930年2月)，立法院编译处编：《中华民国法规汇编》(第十编·交通)，北京：中华书局，1934年，第489-499页。。

交通部、海军部对于外国军舰包括潜水艇航行于中国领海的上述说法，尽管有缺憾，但所提出的对一些问题的处置办法符合国际法的某些规定。1914年前，潜水艇已经是很多国家海军的一部分，主要用于军事进攻目的，并且属于军舰一般定义的范围。在1922年的华盛顿会议中，尽管有关会议文件未被批准，然而并不否认某些内容具有国际法性质，“各缔约国肯定：潜水艇不能当作‘商业破坏者’使用，而且它们的使用应予废止，因为‘使用潜水艇实际上就不能不遵守公认国际法原则’”(42)希金斯、哥伦伯斯：《海上国际法》，王强生译，北京：法律出版社，1957年，第343页。。1930年英、美、法、意、日的《伦敦海军条约》也规定：“潜水艇必须遵守海面船只所遵守的国际法规则。”(43)同⑤。由于受文献的限制，外国潜水艇在中国领海遵守中国有关规定的情况不见记载，更无如违反中国法律法规如何惩办的规定。

20世纪30年代初，中国近海形势趋于复杂化，南京国民政府对领海法令内容的考虑更多一些，所参考的国际领海制度体系日趋发展，同时国际社会领海实践也不断发展，这在客观上推动了中国领海制度的发展。另外，20世纪20年代北京政府讨论领海制度方面的意见，也是此时领海法令制定者予以参考的。但仍应看到，南京国民政府领海法令依然不成熟。笔者查阅了相关文献，南京国民政府颁布该法令的名称为“中华民国领海范围定为三海里令”，或“领海范围定为三海里令”。较为权威的南京国民政府立法院编译处编的《中华民国法规汇编》(第四编 内政)，收录为“领海范围定为三海里令(民二○)”(44)国民政府立法院编译处：《中华民国法规汇编》(第四编·内政)，北京：中华书局，1943年，第715-716页。。但此令的主要内容仅是行政院和政府会议审核、议决领海法令之过程，内容简略，没有一般法令或法律制定之规范条文，即没有实施具体措施、章程等内容，由此看来此令具有临时性。

上述情况说明，领海法令还有待于在实践中完善，但直至国民党结束在大陆的统治，领海制度未进一步发展。抗战胜利后，内政部因各方之请，曾召集有关单位会商领海界线问题，当时农林部渔业司主张中国领海宽度应为12海里，但是行政院核定该案时，以“暂从缓议”予以搁置。1947年12月，内政部方域司司长、史地专家傅角今在《地理教学》上刊文指出，在国际社会日益扩大领海管辖范围的浪潮下，中国还固守三海里领海的规定，有使我海权损失之忧，不足以自卫；在与他国有领海界限划定时，双方应协议进行，“我国领海规定所划之界限兼及他国领海时，自双方海岸低潮点起算，按半而平分之”。他还指出，如中国领海宽度为12海里，则南沙群岛之东与菲律宾巴拉望岛划界时，即可适用；岛屿的领海规定应自岛屿的周边低潮线点，“依规领海里数向外起算”“群岛则以其外围所有各岛之低潮点向外起算”，并认为东沙、西沙、中沙和南沙群岛的“均依此而定其领海界限”(45)傅角今：《我国领海界问题之研讨》，《地理教学》，1947年第4期。。傅角今提出的中国与他国划定领海界限的中间线、低潮线原则，尤其是将这些原则应用于南海诸岛领海界限划定的考量，表现出他对领海制度的可贵探索。如果考虑到他本人参加过中国“南海断续线”的划定，加之审视断续线的位置，那么就会发现“南海断续线”的划定是遵循中国与邻国的领海“半而平分之”的原则。因当时国民党忙于内战，故领海制度的发展搁浅，西沙、南沙群岛领海线的划定就更无从谈起了。

三、历史回顾与反思

领海既然规定了一定的宽度，则需要在海岸确定一条线，以便从这一条线起向外测算出一定宽度的海域，这一条作为测算宽度的起点线为领海基线。在国际实践上，一般以海岸的低潮线作为领海基线，此基线称之为“正常基线”。依此测定领海宽度的方法，为“平行线法”，因为依照这种方法，领海的外界线应当是与整个海岸的曲线状态平行(46)王铁崖、周忠海：《周鲠生国际法论文选》，深圳：海天出版社，1999年，第472页。。南京国民政府所说的领海界线“自沿岸的低潮线往外起算”，即是采用平行线法测算其宽度范围。然而由哪个机构具体负责，如何测算基点和基线、各点经纬度及走向、划定步骤等问题均未深入研究。1934年5月2日，海军部在给财政部的咨文中对领海的有关规定提出了质疑，指出当时规定沿海岛屿可以有3海里领海，如果“间有领海由大地起已经超过12海里者，该处海面是否于领海已经超过12海里之处，再行推出12海里认为缉私必要系属问题。今概括言12海里，其海岸线无人居之处及海外孤岛，无税课关系之地，是否亦本自卫主义推出12海里，而不为指定地方及其范围”(47)《海军部咨第二九○一号》，《海军公报》，1934年第60期，“公牍”，第357页。。由上述可见，领海法令颁布之后，它的作用发挥需结合沿海错综复杂的岛屿分布情况，以及某些制度的配套实施，才能使其维护权益的功能落到实处，然而南京国民政府未能对此进行深入实践和发展，其缺欠主要表现如下。

首先，领海法令内容宽泛，缺乏可操作性，致使他国之人利用其漏洞，采用假借中国人之手组织公司、蒙混抵赖等手段，侵入中国领海、掠夺资源。这在一定意义上说明领海法令的制定与发展要考虑渔业、航海等因素，并与其他法律或法令相互参照，编织完善的法律体系，才能发挥综合性的功能。1931年初，中国宣布严禁日本人侵入中国领海捕鱼，并派炮舰巡视，日本渔船则多悬挂中国国旗以冒充我渔船来蒙混，后经发现被驱逐。几个月之内，浙江沿海一带日本人渔船大为减少。然而不久之后，日本人在广东、上海等地冒充华人设立渔业公司，以华人名义登记，由日本人出资经营，采用颇为隐蔽的手段谋利(48)《日人垄断东江渔业 串通奸商假名立案 东江领海渔权丧失》，《中央日报》，1931年3月25日，第3版。。实业部闻悉此事后，训令广东省建设厅彻查此事(49)《实业部训令 渔字第六四号》(中华民国二十年三月二十八日)，实业部总务司编：《实业公报》(13-16期 近代中国史料丛刊三编第81辑)，台北：台湾文海出版社，1996年，第22-23页。，但政府无切实措施出台，最后只能不了了之。

日本人渗透中国渔业领域，日本政府不但熟视无睹，还向中国施加压力，企图迫使中国放弃领海法令。在获悉中方将宣布领海为12海里时，日本政府令驻华公使重光葵(Shigemitsu Mamoru)表示反对，称日本只承认3海里领海，苏俄曾主张12海里领海，经日本严重抗议，苏俄只得主张3海里；在海牙召开的国际法编纂会议时，日本也主张3海里。另外，美日签订的条约中捕鱼范围也采取3海里，故日本断不能承认中国政府12海里领海(50)《日人冒充华人设渔业公司 反对十二哩领海 日本政府振振有词》，《新时代》，1931年第4期。。日方此行为实属强词夺理，干涉他国主权，中国政府对之不予理睬。除遭受日本侵渔外，法属安南殖民者在北部湾亦肆意而为，侵夺海南渔民利益(51)《法属安南摧残我海南岛渔业》，《海事》，1936年第4期。。由于法中关系尚属良好，中国沿海渔业威胁源主要是日本，故南京国民政府未与法属殖民政府进行交涉。

其次，践行本国领海权利，需有海上力量的存在，惩戒他国的不法行为，以表明领海范围之所在。1931年3月14日，海军部海政司长许继祥在“中央广播电台”作施政报告时表示：如何表示领海界线，历来各国都派遣舰船在海界往复巡防，“一来是表示界址所在；二来是表示行使职权”，领海既然归我管理，“一切保安的任务，就不能推诿别人”，应由我方自觉履行(52)《领海划界 海军部派员报告》(续)，《中央日报》，1931年3月21日，第3版。。虽如此宣传，但具体实施则不如人意。1933年8月31日，《申报》忧心忡忡地说日方“增造巨大渔船至我国沿海各省侵渔”，我国领海之战舰应就近保护(53)《我国渔业危机 日本准备大规模侵渔》，《申报》，1933年8月31日，第10版。。然而在海上力量缺失的条件下，我国无法有效阻遏他国对我国领海主权的挑衅、资源的掠夺。东沙岛在1926年被划为军事区域，规定禁止外轮自由行动。然而日轮不遵守中国规定，经常擅自侵入群岛水域侵渔。1930年春，日轮“日为”丸侵入捕鱼，海军部呈报行政院转饬广东省政府注意防止。同年10月，日轮“高雄二号”在东沙岛西南约3海里处下锚，并未悬旗，东沙观象台派员调查，发现该轮带有一部摄影机，即令离开我国领海，并禁止拍照，随后急报海军部。海军部知悉后特函外交部，请其向日方严重交涉，不得再有此类事情发生，并对该船行为应予以警告(54)《日轮入我领海 高雄二号下锚东沙岛附近 海部函外部向日严重交涉》，《中央日报》，1930年10月7日，第3版。。此事后来不了了之，日本船只侵渔如故。

因中方外交优柔寡断，未对他国提出严正交涉，涉海部门又未能采取有效措施保护渔权，鼓励本国渔业生产发展，这在客观上对他国侵渔行为只能听之任之。当时国民舆论认为，外交部向日方交涉时，日方借口公海，致使无效果，为此建议政府在“明定领海范围以后，又须有炮舰在领海一带常川梭巡，方足以防日本渔船越界捕鱼。否则日本渔船越界捕鱼，非仅在当时无法驱逐，且事后交涉仍无证据可凭。所以明定领海范围以及派舰梭巡两事，是宜兼筹并顾，不可偏废的”(55)颂华：《日入侵我沿海诸省渔权情形》，《东方杂志》，1930年第17期。。这种设想虽好，当时无实践的可能性。

最后，只有保全领土主权，才能享有领海权，这是解决领海问题的基础和前提。1933年4月，南海“九小岛事件”激起了中国社会各界的强烈抗议，纷纷要求政府捍卫领土主权。时任海军部长陈绍宽指出，如情况属实，“非惟有损领海主权，且影响全部海防”(56)《法佔西沙九小岛案》，《申报》，1933年7月21日，第3版。。汕头市政府致电南京中央党部及西南执委会，要求立即收复九小岛，其电略称：“如无法收回诸岛之主权，中国不仅丧失其领海权，且不啻间接鼓励其他野心之列强，攫海南岛为已有也，中央政府应立即向法日双方要求，不得干涉诸岛。”(57)《汕市政府电请收复九小岛》，《申报》，1933年8月30日，第11版。通过该事件，社会各界对领海权的认识较前更深刻，尤其是对南海诸岛礁在渔业、海防中的作用认识更是前进一大步，即只有固有岛礁，才可以实现中国的领海权。

国际社会领海实践表明，只有领海经纬度明确划定，才能使领海、缉私等公务有确切地理参照，有效地执行海上任务。南京国民政府领海法令等法规不完善，在对外进行资源保护、渔业问题交涉时只好采取拖延态度。1936年，就日本人在东沙掠夺海人草之事，外交部在与日交涉时，还咨询海军部，日本人在东沙采草地点是位于公海还是在我领海以内。至于那些间接与中国领海有关法律法规的制定就更落后了，台湾学者对此剖析说：“多属应时之作，似乎未曾标明领海的宽限应为若干，也不曾有过相关的法律争议。”(58)黄刚：《中华民国的领海及其相关制度》，台北：台北商务印书馆，1973年，第156页。中国要从根本上解决领海权问题，不仅仅要重视涉海政令、法令以及制度性的建设，更要努力开发建设和管理，并增强国人的海洋意识和海疆观念，后者才是前者最好的体现，亦是前者成立乃至于发挥作用的依据。南海“九小岛事件”发生时，有学者指出国人海疆意识淡薄造成的危害：“盖我国边疆界限，清季以还，向来不及计议。今一旦外人将此远隔重洋之九小岛占领，其不知谁属，不知所在地，固属当然。惟是事关国家版图，不能任人蚕食。”(59)德川：《九小岛概况与中日法问题》，《晨光》，1933年第14期。

无论是北京政府还是后来的南京国民政府，制定领海法令的目的在于维护本国的海洋权益，它的适用范围不仅包括大陆沿岸的一定宽度，而且也应包括远洋群岛在内。领海法令为中国涉海相关政策的制定奠定了法律基础。但在不平等条约制度下，即使南京国民政府按照三海里领海宽度的国际惯例制定并颁布了领海法令，领海主权权利被侵害、渔业资源被掠夺的状况也是无法根本改变的。究其主要原因是国家的不统一、海军力量的薄弱，致使领海法令以及渔业法规形同虚设。例如，20世纪30年代，日本人掠夺东沙岛及其附近海域资源加剧，中国承办商与之发生冲突，曾寻求海军保护但无结果，只能自备简陋武装自保(60)郭渊：《东沙观象台的建立及对海洋权益的维护》，《国家航海》，第九辑(2014年)。。

在维护海洋权益过程中，南京国民政府逐渐认识到领海、渔权的巩固有赖于海洋生产的发展，于是《渔业法》《渔会法》以及各种条例相继制定，尽管这一过程十分缓慢，其积极作用仍值得肯定，鼓励了沿海人民从事渔业活动。美国地缘政治家马汉认为：“从事与海洋有关职业的庞大人群，永远是海上权力的重要因素。而要发展壮大这种因素，就必须在本国拥有庞大的商业船队。”(61)马汉：《海权论》，萧伟中、梅然译，北京：中国言实出版社，1997年，第80页。他所强调的是海洋生产的发展与海上权力巩固的联系。结合中国渔业生产面临的情势，保护渔业生产的安全空间、海上运输的便利通畅，尤其是保护海洋领土不受他国侵犯，是执政者制定领海法令、渔业法规的当务之急，唯其如此，才能保障“从事与海洋有关职业的庞大人群”生产与生活的稳定，进而为海上维权奠定基础。然而，日本、法国殖民者对中国海洋领土的侵犯、资源的掠夺，使中国这一历史进程不时被打断。尽管如此，中国远洋群岛或岛屿为渔民开发和经营的事实，既是中国拥有它们的重要历史证据，是形成中国历史性权利的重要基础，也是中国政府划定远洋群岛或岛屿领海、制定渔业制度必须要考虑的因素。