麦丽华

广州开发区财政投资建设项目管理中心

目前，行政事业单位往来结算业务频发，对往来款项的管理日益关注，并已逐步完善相应的核算和管理制度，但长期挂账导致的呆账和坏账问题并未得到彻底根治，因往来款项长期挂账导致国有资产流失的风险依然存在。为了闭环因长期挂账而引发的管理和廉政风险问题，有效降低巡视巡检风险，确保财政资金“应收尽收，应付尽付”，行政事业单位需结合单位的业务特点和现实情况，树立风险意识，建立完善的风险管理和内部控制制度，明确职责范围，严格执行损害赔偿制度，通过不断加强对往来款项的监测和管理，有效降低长期挂账引发的风险问题。

一、行政事业单位往来款项管理的常见问题、表现形式及危害

行政事业单位往来款项管理的常见问题包括往来款项长期挂账、管理不善、关联方交易挂账金额不一致等。主要表现形式：往来资金长期挂账；垫付及出借资金未及时收回；应收债权追讨不及时；债务公司已宣布破产，未及时确认损失；往来款项未按往来单位或个人明细核算等。往来款项管理不善带来的危害主要包括以下方面：

(一)增加财政资金被非法套取、藏匿、占用的风险

有的行政事业单位没有将上级下达的专项经费按时拨付到下级和有关的项目，导致财政专项资金被非法截留、长期被占用；有的行政事业单位为了规避审计风险，将一些不符合规定的费用支出以往来款方式转入下级单位列支；或者垂直单位之间通过往来款项方式相互划拨资金试图掩盖私设“小金库”行为；有的单位甚至罔顾国家法律法规，通过往来款项形式将单位的公款非法挪给外单位或他人使用；还有的单位将本单位的银行账户出租、出借给他人和外单位，通过往来账的形式为对方办理银行收支结算业务；更有甚者通过与外单位串通伪造合同、虚开票据等手段将财政专项资金以往来款项形式一次性列支，非法套取财政专项资金，脱离财政及相关部门监管。

(二)降低会计信息质量

行政事业单位往来款项普遍存在金额大、账龄长、内容复杂、科目设置随意、核算不规范、虚列经费支出挂往来、银行未达账过多且长期未处理等一系列问题，上述行为不仅不利于单位财务管理工作正常地开展，而且会干扰单位内控制度正常执行，严重时甚至引发资金管理风险。部分行政事业单位存在款项已经支付但因为没有及时取得合法的票据导致长期挂账；部分工程款和物资采购款因经办人员更换频繁无法正常支付；存在因往来单位注销无法退还的借款、预付款、质保金等；因客户死亡、失联、撤销、经办人员退休或离职，无法联络，无法查证，导致应收账款超期，无法追索现象更是比比皆是，叠加会计人员工作轮换时交接不清楚、监交过程流于形式等情况，造成现任会计无法理清旧账，使行政事业单位出现呆账、坏账，导致会计信息质量下降或失真。

(三)形成账外资产

部分行政事业单位因固定资产采购审批、支付、验收程序复杂、环节较多，对该类业务会采用暂时性挂账处理，这样会导致固定资产入账不及时，由于列支的往来款项购置固定资产，往往容易被财务人员忽视，如果没有及时处理，势必会造成此类固定资产长期游离在账务之外，形成账外资产，增加单位资产管理难度和风险隐患。

(四)增加财政资金损失风险

部分行政事业单位与下属单位、外单位的应收账款、应付账款的来源存在着含糊不清的记载，两者对同一经济业务的会计确认和计量时间上存在着差异，有些是单方面的，有些则是错误的。很多行政事业单位对往来款项的管理不够精细，没有及时地与往来单位进行对账，导致双方账目信息、数据不一致，这给往来款项收、付清理工作带来了很大的困难。

一些行政事业单位因为机构改革，在单位拆分、合并过程中没有很好地划分职能和界限，致使往来款项核算和管理更加错综复杂，由于不能及时地进行会计拆分，不能及时地对账、追缴、清付，致使与很多往来单位联系中断，最后造成往来款难以回收、支付，导致原机构往来款项清理工作无法正常进行。另外，部分行政事业单位对往来款项核算过于随意，对往来挂账业务判断不准确，随意增设会计明细科目、增加辅助核算等，导致核算口径前后不一致，给往来款项会计核算和账务清理工作增加不少难度，增加财政资金损失风险。

(五)增加单位诉讼风险，影响单位社会形象和公信力

行政事业单位应付账款、其他应付款、长期应付款等科目长年挂账而不清理、不支付，必定会使单位陷入恶性欠债的漩涡，特别近年来，全球遭受新冠肺炎疫情影响，经济环境面临较大冲击，加上国家《行政诉讼法》的颁布和宣贯深入人心，中小企业为了切实维护自身合法权益，不惜选择以“民告官”的方式将欠款的行政事业单位告上法庭，试图通过法律手段维护合法权益，这样势必会增加行政事业单位的诉讼风险，严重影响行政事业单位良好的社会形象和公信力。

二、成因分析

(一)领导管理意识淡薄

部分行政事业单位的领导对实行会计集中核算的举措，在思想认识上存在误解，没有正确认识到单位的定位和职责，认为会计中心在对单位经济业务进行会计核算的同时，也会对单位的财务收支的合法合规性进行审核，认为会计中心实质上变成了财政资金的管理中心，从而理所当然地认为会计中心在负责往来款项核算同时也会肩负起往来款项清理、销账工作，甚至认为会计中心会落实催收、催付工作，从而降低对往来款项风险防范意识，导致账务长期挂而不清、不销。

有些单位的领导，把业务管理看得比财务重要，主观认为只要把业务做好了，就已经履行好了自己和单位的职责，并且片面地认为他只负责签批业务和使用资金，财务管理就是会计的事情，如果将来接受检查、稽核时被发现了差错，那就是会计的责任和错误，跟他本人没有任何关系。有些单位的领导缺乏基本的理财知识和理财意识，没有资金时间价值观念，对往来账不重视，管理松散，不将往来款项与单位的资产、负债挂钩，甚至不将往来款项管理作为一项工作来对待处理。还有一些新任职的领导，抱着新官不管旧账的心态，对旧账不重视，不主动回收债权，不积极偿还债务，导致了往来账越挂越多，账龄越来越长。因为单位领导在往来款项管理问题上缺乏必要的重视和担当，导致整个单位在往来款项管理方面出现严重问题。

(二)管理制度不健全

行政事业单位的所有开支都有严格的法律法规和制度约束控制，唯独往来款项金额不在规定范围内。除此之外部分行政事业单位的财务管理组织架构不够健全、覆盖范围较小，或者仅覆盖单位内部，致使许多独立的分支机构，没有相关的管理制度参照和执行，使得财务人员在业务处理上缺乏可依据的章法，出现财务管理上的漏洞，导致往来款项账目混乱。

(三)会计核算不规范、财务人员不作为

会计工作人员的专业技能水平不高，业务能力低下，不能履职尽责，造成会计账目设立不当、核算不规范，如没有对满足计提坏账准备的应收账款依规计提坏账准备等。有的行政事业单位财务岗位设置不科学、分工不明确，权责不清晰，导致工作相互推诿。财务人员离职、退休、轮换时有发生，新上任的财务人员大多对历史旧账清理工作存在不同程度的抵触情绪，以不了解、不经办历史业务为由，消极处理往来款项清理工作，导致对往来款项跟踪管理严重脱节，增加单位往来款项呆账、坏账风险，造成往来款挂账时间越来越长，金额越来越大，势必为日后的清理和催款带来了更大的困难。

(四)财政部门监督不到位

近年来，财政部门的工作重点主要集中于财政资金的预算执行、收支情况、政府采购、固定资产管理、大型基建项目管理、国库集中支付管理、银行账户管理等，较少对行政事业单位往来挂账情况的开展专项检查和监督。同时目前行政事业单位要求编报的政府财务报告、决算报告、资产报告未对应收账款和应付账款的披露明细做出明确要求。

(五)审计力度不够，整改跟踪不到位

在行政事业单位内部，财务审计监督存在一定的独立性。在同一行政区域内，审计机构与行政事业单位在行政层级上大多基本一致，但由于个别行政事业单位存在特殊性，导致审计机构难以对其实施有效的财务审计监督，审计单位面临阻力较大，工作难以顺利开展，因而不能正常有效地发挥财政审计监督工作的作用。目前，我国许多行政事业单位的财务审计工作与会计工作、经济工作相比存在严重的滞后性，导致行政事业单位财务审计工作跟不上单位管理制度改革的步伐，不能使审计监督和财务管理形成有机的统一整体，从而使财务审计监督职能和震慑力大打折扣。此外，审计流于形式，没有落实“回头看”机制，行政事业单位针对审计提出问题缺乏足够重视，未能积极响应并进行整改、跟踪也是往来款项长期挂账而得不到清理的重要原因。

三、管理建议

(一)加强对财务状况的监管

在行政事业单位财务审计工作中，审计工作的重点是财务收支的审计工作。部分行政事业单位收入来源广泛，包括财政拨款收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入等，因此需要对不同的收入来源进行严格的检查和审计，并根据有关的法律法规，对业务过程进行审查和监督。具体的检查和审计内容包括收入的业务背景是否真实，资金来源渠道是否合法合规，以及对资金金额的准确性和完整性审核，以便对收入的各项指标进行全面监督和把控。

在做好收入审计监督的同时，还需做好行政事业单位支出的审计监督工作。行政事业单位的支出项目很多，如公用经费支出、人员经费支出、基建项目支出等，在审计监督过程中要严格审核上述经费支出，保证每一笔开支的合法合规性、准确性和可靠性。同时对于大额现金支出项目，要重点检查和审计，防止出现大额资金被非法套取，造成财政资金流失。为了能够有效地解决坏账问题，及时收回资金。在审计监督过程中，必须重点关注账龄，必要时请对方单位协助工作开展。

行政事业单位资产作为国有资产重要组成部分，为了确保资产的安全性和完整性，必须定期对固定资产、物料进行清查，及时发现采用往来挂账方式采购的固定资产长期游离在账务之外现象，形成账外资产，降低单位资产管理风险，同时也在一定程度上减少和杜绝此类往来挂账产生。

(二)积极开展往来款自查、清理工作

首先行政事业单位需设立往来款项专项清理工作组，专门制定清理工作方案，明确责任部门和责任人，按照业务类型、账龄先后次序等标准对每笔债权债务进行分类管理，核实，逐项清理，同时做好清理工作记录。其次通过清查原始文件，厘清每笔往来挂账的经济内涵，依据合同条款，明确每笔款项收回和支付的时间节点、条件，严格按照合同约定收款和付款。最后对于同一单位的应收账款和应付账款，经核查并与对方单位沟通确认后，应当互相核销；对于无法一次付清的，专项清理工作组可与对方单位协商制定付款方案，并签订相关证明文件和备忘录，严格按照方案付款；对某些实在无法正常支付的款项，如对方单位破产、撤销、登报公告仍联系不上等，由单位专项清理工作组和有关部门共同讨论后，按照有关程序报请财政等部门后，由上级部门批准、审定后核销。

同时行政单位需于每年年末对其他应收款进行全面检查。对于超过规定年限、确认无法收回的其他应收款，应当按照有关规定报经批准后予以核销，按照核销金额，计入资产处置费用。事业单位应当于每年年末对收回后不需要上缴财政的应收账款和其他应收款进行全面检查，分析其可回收性，针对可能产生的坏账损失计提坏账准备，计入其他费用。

(三)完善往来款项管理规章制度，防范不良收支行为

行政事业单位往来款项管理制度的制定，是贯彻执行会计法律法规和制度的一项重要内容，更是加强财政法规，捍卫财经纪律的一项重要举措。针对目前行政事业单位往来款项管理中普遍存在的问题，建议从制度上着手、发力，通过健全和完善单位财务管理制度、内部控制制度、预算制度、合同制度、物资采购制度、审计监察等制度，用制度来规范和约束单位的经济行为，把领导的权力紧紧锁在制度的笼子里，两者形成相互制约、相互监督机制，切实减少和杜绝单位不合规的收支行为发生，从源头上规避不良往来挂账问题。

通过建立财务人员与业务人员、单位与单位之间定期对账制度，切实把往来款项管理工作落到实处，此外对行政事业单位财务管理工作实行纠偏和问责制度，对会计管理和核算不规范的行为及时进行纠正，对隐瞒、故意损毁、违规违法，致使国家财产损失的，要对有关责任人进行问责。

(四)严格执行公务卡结算制度，减少现金使用频率

推行公务卡是进一步深化国库集中支付制度改革，规范预算单位财政授权支付业务，减少现金支付结算，提高政府支出透明度，加强公共管理与监督，方便预算单位用款，加强财政领域防腐体系建设的重要制度创新。公务卡的使用，彻底改变了以往行政事业单位员工提前借支的习惯，降低了单位现金借款支出，增强了公务开销的透明性。因此，行政事业单位应当严格执行公务卡结算制度，积极配合财政部门做好公务卡监督管理等有关工作。通过加强对公务卡监督管理，进一步减少不必要往来挂账行为发生。

(五)加强对会计人员培训，强化责任意识

各行政事业单位根据会计工作的特点和具体内容，有计划地开展会计人员业务能力和责任意识培训，提升单位内部会计人员职业素质和专业水平。同时加强对《政府会计准则-基本准则》、《政府会计制度》、准则应用指南和《政府会计准则制度解释》等宣贯和学习，切实提高会计人员核算和管理水平。此外单位努力创造条件让会计人员参与合同签订、业务开展、结算过程，是提高会计人员业财融合水平的有效手段，同时能够有效降低沟通成本，使行政事业单位往来款项管理工作更加科学、严谨、高效。

四、结束语

通过对行政事业单位往来款项管理的常见问题、表现形式、危害及成因的分析与思考，建议通过加强对行政事业单位财务状况的监管、积极自查清理、完善往来款项管理规章制度、防范不良收支行为、严格执行公务卡结算制度、减少现金使用频率、加强对会计人员培训、强化责任意识等多措并举方式，使行政事业单位在往来款项管理思维上得到拓展，指导越来越多的行政事业单位积极探索适合本单位的往来款项管理模式，使行政事业单位往来款项长期挂而不清这个老大难问题变得迎刃而解。