吴晓芳

河南求实工程造价咨询有限公司

“串标行为”及“围标”行为堪称是政府采购领域的一大顽疾，在政府采购过程中，供应商常常受经济利益影响，滋生了串标及围标的根本动力。经济利益对供应商具有巨大的吸引力，每一家公司在竞标时都为了获得更多经济利益，不愿意将精力及时间投入在毫无利润可言的项目中。因此，各大企业及公司不惜采取各种手段中标，这一过程中便丧失了投标诚信，进而出现了大量的串标及围标行为，严重影响政府采购市场有序性及公平性，威胁政府采购工作质量。

一、政府采购串标、围标的概念

“串标”主要是政府采购人员、供应商、评审专家、采购代理机构与其他参加采购活动的主体互相串通，以协助某一供应商谋取中标利益为目标展开的行为。一旦出现串标行为，则会威胁政府采购市场良性竞争环境，进而损害社会公共利益，不利于维护合法权益。所谓“围标”，属于串标的特殊形式，供应商和其他主体暗中勾结，共同谋取中标利益。与串标行为相同，围标行为的出现，也会危害社会公共利益，损害有关人员合法权益。

二、政府采购串标、围标的分类

(一)供应商互相串通

首先，供应商协商投标，例如通过串通同意提高或降低投标价格，或以高、中、低价报价等方式进行投标。其次，供应商属于同一集团、协会、商会的成员按照组织的要求共同从事政府采购活动。此外，供应商已事先约定，将授予特定供应商合同并完成交易。供应商之间约定，部分供应商将不参与政府采购活动，例如，在和竞争对手竞标时，个别供应商故意放弃中标的机会。例如，如果中标成功，则第一个中标者会因为价格太低而放弃中标，从而影响买方的选择权，并迫使他们选择第二个中标者，以获得更大的利益。

(二)供应商及采购人相互串通

首先，采购人提前确定中标人，采购人对特定供应商建立一定的资格和有偏见的评价因素，不包括其他供应商。其次，供应商与采购人事先约定在投标时降低或提高要价，并在中标后向其他供应商与采购人提供额外补偿。最后，为了找到特定的供应商中标，邀请供应商的限制性竞争采购方式被滥用，因为邀请供应商更容易控制，只要采购人同意并随机找到一些伴随投标的投标实体。

(三)供应商和评审专家互相串通

一方面，供应商处理日常事务时，评审专家在评标时刻意向供应商倾斜。另一方面，为了促使某个供应商中标，评审专家故意对其他供应商，尤其是竞争对手的投标文件进行不客观及不公平的评价。

三、政府采购串标、围标存在的问题及成因

(一)法律制度供给欠缺

首先，在采购过程中供应商不足三家的情况下，制度渠道缺失。现行的政府采购程序大多需要三个以上的供应商参与采购活动，在采购过程中没有为两个或一个供应商的情况提供清晰、畅通的系统渠道。经常有超过三家供应商在连续多次公告后，仍无法参与采购活动，导致私下邀请采购商、供应商甚至代理机构根据现行政府采购法和规定其他供应商参与投标，造成串标、围标。

其次，对于供应商远超出三家的情况，采购过程中缺乏制度性渠道。与上述采购过程中供应商少于三家的情况不同，有些采购项目由于各种原因吸引了大量供应商参与，甚至可能有数百家公司竞争一个项目。供应商为了增加中标概率，私下邀请更多的供应商参与投标过程，造成了围标和串标。

(二)串标、围标认定困难

首先，串标和围标难以识别。从串标、围标的概念可知，政府采购人员串通联系、串通以中标特定供应商的行为较为隐蔽。如果没有内部冲突，就不容易发现和证明，所以要识别和调查。

其次，在现实中仍然有大多数人将一般的标价和恶意的标价区分为“串标”和“围标”。为增加中标机会而参与围标、串标的行为可以定义为一般性的围标，而为使供应商中标而行贿、哄骗、诽谤其他供应商的行为可以定义为恶意投标操纵。加上这样的实际要求，就更难界定串标和围标了。

最后，政府公共采购监督机制不健全。在政府采购领域，建立了财政部门综合监督、审计部门专业监督、纪委和监督部门事后监督、舆论监督等多领域监督体系。监控机制设计完善，但实际效果不佳。仍然有许多政府采购出现串标、围标等问题。由于监管机制待完善，缺乏举报激励机制，即使有举报的人，也没有那么多人举报，不利于全面解决串标、围标问题。

(三)诚信缺失，串标、围标行为违法违规成本低

首先，供应商和社会机构。追求利润最大化是供应商业务的首要目标。只要搞定标价和搞定标价的成本低于利润，就存在搞定标价和搞定标价的诱因，导致一些供应商为了盈利不顾自身诚信而冒险。

其次，政府采购评标专家和集中机构。政府采购领域的围标往往涉及贿赂、滥用职权和其他职务犯罪。参与者通常涉及政府和非政府官员等，难以界定的是，部分员工的诚信缺失导致了风险的进入，在巨大利益的诱惑下冒险，走上了违法犯罪的道路。

四、政府解决串标、围标优化策略

(一)完善法律制度供给

首先，注重宣传相关法律法规。采用多元方式宣传政府采购法律法规，通过针对各层级政府机关及采购人、供应商、评审专家等展开培训，全面提高人们针对政府采购的认知与认可程度，扩大政府采购社会影响力，加强对推动政府节能采购及绿色采购政策功能的深刻认知。①可以通过杂志、电视、报刊等新媒体平台，或者是文艺晚会、会议、宣传画等渠道，全方位宣传推进政府节能采购与绿色采购的根本意义，促使人们意识到只重索取不重后果的危害性，进而全面树立人与自然和谐相处的观念，协调采购观，坚持绿色生产以及绿色消费等采购原则，令绿色采购和节能采购真正进入采购人内心深处，从思想根源处加强人们认知，令人们深刻意识到推动政府节能采购及绿色采购的现实意义。②要加强绿色采购节能采购的主题宣传活动力度，制定节能采购宣传方案及绿色采购宣传方案，放在新闻媒体的关键版面上，选择重要时段进行系列报道，全面宣传节能采购及绿色采购的阶段性成果，加强社会对节能采购和绿色采购的重视，以促使政府节能采购与绿色采购工作落到实处。③要全面推进政府节能采购业务及绿色采购业务培训活动，针对社会各界人士，尤其是经常负责行政单位、事业单位的负责人及采购人员等，通过不同形式进行分层业务培训，加强培训管理，全面提升培训质量，以便提高上述人员业务素养与能力，确保其在推动政府绿色采购和节能采购事业时奉献个人力量。

其次，政府机构应重视参与采购投标，结合企业实际情况拟定优惠政策以及具体采购实施方案。在这个过程中，应明确政府采购首要对象，发挥各项政策的实质性功能，不断改进政府采购法规与相关细则。此外，在完善中小型企业发展法律法规之际，还应进一步落实扶持各中小型企业有关法律内容，并按照具体规则执行内容，进一步落实中小企业扶持政策。必要之际，应创建监管部门，严格监督政府采购工作，并及时受理投诉，以避免规则仅仅成为“一纸空谈”。

最后，政府部门应通过法律法规严格控制采购门槛，避免出现任何恶意提高门槛的问题。政府采购机构，应结合具体法律法规以及优先扶持中小微企业的规定，保障部分具备投标资质及投标能力的小微企业，参加政府采购投标活动，以助力这一部分中小型企业能逐步提升自身竞争实力。在面对一些资质偏低的小微企业时，政府可以提倡“双双组合”，通过合作方式加强各小微企业竞争优势。所以，政府机构应制定相关政策，倡导与引导小微企业间互相合作，从而实现双赢目标。此外，在政策保障背景下，中小型企业也应不断明确未来发展目标与计划。若想长远发展，首要任务在于自强，只有增强自身资质，才能提升自身实力。最后，政府可以适当拆分采购方案，以“分包”形式推进联合招标，选择极具专业优势的小微企业合作投标，这不仅能保障政府采购效率、质量，还能为其他小微企业创造发展平台，为其带来更多机遇。在这种情势下，如果小微企业未中标，政府则应鼓励其他中标企业将自身业务适当分包给未中标的企业，在减少自身业务量之际，还可帮助其他企业进步，可谓是一举两得。

(二)健全政府采购监管机制

首先，需要针对政府采购这项工作创建严格的预算管控机制。若想真正保障政府部门中负责采购管理工作的人员加强对采购预算的认知，就需形成专业化管理机制。因预算管理工作对政府采购尤为重要，所以需要由专业的预算管理委员会针对采购工作制定对应的采购预算计划，以便达到有效管控的效果。政府应注重优化流程，全方位落实数字预算管理这一概念，考虑在政府采购过程中很有可能出现的各种预算问题，以便能保障政府在核工作顺利落地，实现每一部门的职能要求，并避免浪费预算金额，促进预算执行工作落到实处。结合政府项目实际需求，科学分析采购成本及数量，结合需求因素完成下一期采购计划，并积极调整预算指标，避免政府在招标采购方面耗费大量资金。政府招标采购需要涉猎诸多部门，所以就应得到各部门的支持与配合，加强预算委员会的内部监督管理力度，以确保政府招标采购过程更便利、有效。

其次，应进一步优化财务工作流程，以便能达到预期中的内部控制力度效果。政府单位项目与人民群众生活密切相关，日常资金流量偏大，且采购任务繁重，从与采购业务有关联的财务管理人员，到审批人员、决策人员、监督人员及统计人员等，每一个人员负责的环节，都要进行严格控制，加强内部监督力度，避免在采购业务中出现任何财务风险。具体来说，针对采购业务流程，应由专业委员会对接，专业委员会与有关部门及其他采购部门进行联系，由委员会负责监管各部门采购工作，由专业委员会人员带头工作，遵守具体的采购法律和法规，避免出现采购风险。同时，政府专业委员会应针对招标部门的工作作出合理划分，并提高分工有效性，以保障每一项招标工作都能有序进行，在处理重大决策问题时，要将利益视为核心点，这一过程中要关注全员思路，注重以少数服从多数为根本原则，政府采购过程要具有透明化特点、公开化特点，这就需要每一个部门相互监督，明确采购委员会职员各自要承担的责任，以保障招标采购管理监督体系得以完善，政府采购工作过程得以监督，真正从根源上防止出现采购风险。

最后，政府应以“季度”为单位，拟订物资需求预算表，适当调整每一季度的预算执行情况，并在此基础上筹划财务，按照计划及针对性方案补给物资，避免在物资采购内部控制环节出现纰漏。关于政府物资采购管理监督不足这一问题，主要原因在于未曾高度重视内部审计作用，忽略了内部审计优势，通过内部审计活动，可以有效评价单位风险，增强政府治理水准。同时，政府在执行采购工作时要创建内部审计部门，这是政府物资采购时的关键内控部门，应发挥自身在采购管理过程中的角色，全面参与采购环节，严格要求相关工作人员执行规范，提高监督力度。为了防止出现内部审计在政府物资采购时止步于表面形式的问题，则需要增加内部审计权威性，展现内部审计在政府采购管理时的根本作用，增强信息披露和数字统计实效性，为政府采购委员会人员提供重要的工作参考。同时，还要保障内部审计部门所有工作人员的独立作用，避免出现“一岗多人”的现象，为各个审计人员布置不同任务，并严格审查其道德水平，防止出现道德风险。

(三)加强政府采购领域信用评价机制建设

首先，需要创建招标投标诚信体系，打造诚信投标的良好氛围。目前，之所以频频出现政府采购串标、围标现象，主要是欠缺专业诚信体系的支持。失信惩戒制度属于避免出现政府采购串标、围标问题的良药。因此，当地主管部门及专业协会需发挥牵头作用，创建严谨的招标、投标诚信体系以及专业信息平台，实现投标人失信处处受到限制的局面。

其次，政府方面需结合时代发展特色，完善政府采购机制，消除政府采购活动中的各种限制性因素，以确保政府采购政策功能足够细致。生活在科学信息技术迅速发展的背景下，政府可结合电子采购等问题，推出电子采购细则。同时，政府部门应通过ICT技术增强政府采购信息发布透明度、招投标透明度以及中标公示透明度，简化中小企业参加投标时的不必要程序，为中小企业打开“绿色通道”，节省其投标费用。

最后，加大采购机关审核力度，持续延续采购领域信用评价机制应用效果。现如今，大多数采购单位的工作人员在执行具体采购工作之际，均存在目标不清晰等现象，而且还有一些人员并不遵守纪律，虽然这些属于个案现象，但也会影响整体采购工作的进展程度，甚至很有可能为现有的营商环境造成不利影响。所以，就需要政府采购中心，加大宣传力度，注重落实采购单位主体责任，有效调节资产预算业务、机构岗位和政府采购工作间的工作，确保任何一个政府采购项目都能发挥自身具体作用，加大关口把关效果，全面落实政府采购相关政策，并且公开采购信息，有效审核采购结果。采购中心属于政府采购工作的前线，一定要与采购单位以及政府监管部门进行深入沟通及交流，展现纽带作用，及时反馈政府采购项目的具体情况，以便切实提升政府采购活动组织管理水平以及资金应用效益。

五、结语

总而言之，政府采购时之所以频频出现围标、串标等现象，原因在于一方或多方主体受利益驱动，加上相关制度缺失，迫切地追求自身经济效益而忽略招投标制度。为了保障政府采购中不出现招投标围标、串标问题，则应制定完善的法律制度，并且优化政府采购监督机制，加强信用评价机制建设力度，最终形成良好的政府采购市场风气，提高政府采购质量。