周林兴 崔云萍 徐承来

（1.上海大学文化遗产与信息管理学院，上海，200444；2.中国人民大学档案事业发展研究中心，北京，100872）

秉持百年初心与奋进使命，加快贯彻落实新《档案法》与《“十四五”全国档案事业发展规划》是新时期档案事业发展的应有之义。这要求进一步推动档案法治建设，健全档案法规体系，全面推进依法治档，从而有效指导和规范档案工作实践，推进中国档案事业高质量发展。

1 2021年档案法规标准建设特点

2021年全国档案法治建设取得一定的进展，为档案事业发展提供了坚实保障，尤其是新《档案法》的颁布与施行意味着档案法治发展迈向新一阶段。总体而言，2021年的档案法规标准建设呈现出五大特点：（1）全局性规划，以国家战略布局为导向；（2）适时性修订，紧跟经济社会发展步伐；（3）体系化建设，形成有效衔接协同体系；（4）专业性强化，提升档案法规的可操作性；（5）创新性突破，延伸档案管理规范触角。这对于推进档案工作业务环节的有效运转，增强档案治理效能，服务国家战略发展大局具有重要意义。

2 档案法规标准建设现存问题

2.1 总体滞后于社会发展实践需求

国家档案法规层面，虽然2021年新《档案法》正式实施，《档案法实施办法》也在积极讨论修订过程中，但根据国家档案局网站“档案政策法规库”数据调研结果，30部部门规章均为2017年12月22日之前颁布，其中2010年之前颁布的部门规章占比约为66.7%，2000年之前颁布的部门规章占比达40%。

地方档案法规亦逐渐与新时代档案工作不相适应，呈现出明显的滞后性特征。据统计，我国66部档案管理地方立法中有9部超过15年未修订，占比为13.63%；有33部超过10年未修订，占比达50%，部分长期未修订的“高龄立法”，不仅与《档案法》相关精神和规定不一致，更难以适应新时代档案工作的需要和实际。

档案标准规范方面亦是如此。14部档案国家标准中仅有4部为2020年至2021年间颁布，除《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016）外，其余均为2015年之前颁布，占比高达64%。92部现行档案行业标准中，2001年之前颁布的有23部，占比为25%；2001年至2015年间颁布的有25部，占比约为27.17%，合计占比达52.17%。这意味着近半成现行档案行业标准仍然沿用的是6年前的版本，远远滞后于档案工作发展。

2.2 内外协调性和衔接性较薄弱

由于各类型、各地区档案法规和标准规范的立法程序、参与主体存在较大差异，当前我国档案法规标准建设的内部协调性和外部衔接性仍较为薄弱，主要表现在四个方面：首先，档案法规体系内部、档案法规与上位法之间存在矛盾冲突；其次，国家标准和行业标准建设步调不一；再次，国际标准采标率较低，采标工作滞后；最后，档案法规与其他相关法律之间的衔接性有待提高。

2.3 地方档案法规标准缺乏创新

当前我国地方档案法规标准同质化现象较为严重，法规标准设立宗旨、结构体例、具体内容缺乏创新。首先，设立目的思想境界偏低，未充分与地方需求和国家战略相结合。现行31部档案管理地方性法规立法目的既未明确体现服务“国家治理体系和治理能力现代化”或“社会主义现代化强国建设”的战略要求，也未对地方档案管理特殊需求做出积极回应，对地方档案法规标准设立目的的认识大多停留在笼统的“服务经济社会发展”层面。其次，结构体例模板化，存在过度借鉴和生搬硬套。以章节体例作为基本架构的省级档案管理法规有23部，约占法规总数的75%，其中采用六章体例（即总则、档案机构及其职责、档案管理、档案的公布与利用、法律责任、附则）的有17部，此类法规的章节设置基本相似，有的甚至完全一致。最后，具体内容重复明显，直接沿用上位法比重偏高。对于地方立法适用条款引用上位法的有关规定而言，一般以不超过法律文本总字数的20%为宜，当前有地区的相关立法内容远超这一比例。

2.4 档案利用法律救济制度依然缺位

现阶段档案法规标准建设正处于新旧交替的过渡期，档案利用救济思维法律体现不足，配套法规标准、政策措施尚未跟进，档案利用法律救济制度依然存在缺位的情况。首先，档案利用救济思维法律体现不足，制约救济意识传导和制度建构上限。尽管新《档案法》第二十八条增设“投诉”这一救济途径，并于第六、七章“监督检查”和“法律责任”中初步确立公民利用档案权利的救济监督制度，但应看到现有的救济途径依然过于单一，对救济过程中的程序性要求以及具体细节鲜有涉及，势必对救济意识的纵向传导和救济制度的横向构建造成影响。其次，档案利用救济配套法规标准、政策措施尚待进一步跟进，行政救济和司法救济效果不佳。行政救济方面，现有法规条文依然强调从档案利用制度、利用效果等方面改进档案利用工作，这些条款并未充分体现对公民档案利用权利的保障，也未明确机关档案利用权利救济途径究竟为投诉还是举报，还是两者都可；在何种情境下公民可向档案主管部门提起行政复议亦未做出具体规定。司法救济方面，由于国家法律并未明确规定综合档案馆在档案开放利用过程中所实施的行为是否为行政法意义上的行政行为，使得综合档案馆究竟是否应当被列为行政诉讼案件的适格被告存疑，给法院受理案件和认定案情造成不便。

2.5 档案专家参与程度略显不足

我国档案法规标准建设过程中，档案专家参与程度依然有提升的空间。大部分法规规章在起草过程中并未充分听取采纳专家意见或经过专家论证，档案法规制定过程的专家学者参与程度依然略显不足。

3 档案法规标准建设未来展望

全面推进“依法治档”，切实提升档案治理效能，是档案法规标准体系构建的最终目标。未来应继续以新《档案法》为核心，深入推进档案法规标准建设，增强其科学性、体系性和创新性，夯实档案法规标准建设根基。

3.1 以新《档案法》为统领，明确档案法规标准建设方向

新《档案法》作为中国档案事业发展和依法治档的最新成果，就档案工作中的党政关系、公民档案利用权利、档案工作人才培养和队伍建设以及档案信息化建设等当前我国档案事业亟待解决的各类问题作出积极回应，将“三个走向”蕴于字里行间，符合时代发展和社会进步要求。未来较长一段时期内也应以新《档案法》为统领，进一步明确档案法规标准建设方向。首先，坚持党对档案法规标准建设的绝对领导。将党对档案工作的要求和期盼深刻融入档案法规标准建设之中，赋予档案法规标准更高层次的思想内核和价值追求。其次，坚持“为人民服务”的建设宗旨。切实保障公民依法享有平等利用档案的权利，督促各级各类档案机构提供优质、高效的档案公共服务，满足人民群众日益增长的档案利用需求是档案法规标准出台的根本意义之所在。应加强互动交流和线上、线下反馈，积极听取民众对档案法规标准建设的意见建议，最大限度激发档案法规标准的治理效能。再次，推进相关配套法规制度的衔接。遵从新《档案法》的立法精神内核，以修订原则与主要内容为指导，加速《档案法实施办法》等配套法规制度的制订、修改进程，依实际情况作出更为细化精确的规定，推进其与新《档案法》的有效衔接。最后，坚持“不抵触”“不重复”和“不越权”原则。不与《宪法》《立法法》相抵触，不与《档案法》《档案法实施办法》等上位法相重复，在地方立法权限范围内制定档案法规、标准规范。

3.2 优化整体结构和内容衔接，增强档案法规标准建设体系性

保持档案法规标准体系内部的和谐统一与外部的有效衔接，对于新《档案法》的贯彻落实至关重要。未来应继续优化整体结构和内容衔接，增强档案法规标准建设体系性。首先，建立档案法规标准自动更新机制。以各级档案主管部门为中心，成立档案法规标准清查小组，及时清理落后于时代发展的档案法规、标准规范，及时废止与上位法相抵触的地方档案法规或责令其做出修订。其次，对档案法规章节体例做出明确规定。新《档案法》在旧法基础上增设“档案信息化建设”和“监督检查”两章内容，地方档案法规也应紧跟新《档案法》修订方向，以保持地方档案法规涉及档案管理业务环节的全面性，加强新《档案法》与地方档案法规的内容衔接。再次，建立国家标准和行业标准协调机制。及时沟通国家标准和行业标准研制信息，科学分配两类标准研制资源，协调国家标准和行业标准出台步调。另外，加快推进国际标准采标立项及其相关工作。紧跟档案/文件管理国际标准发展与更新情况，及时规划档案领域国家标准国际化发展计划，建立专项工作人才筹备与培养长效机制，为参与国际标准制定工作、提升国际标准采标率、促进国家标准国际化发展提供有效指导与强力支撑。最后，加强与现行法律法规的配合衔接。进一步剖析新颁布数据安全相关法律与新修订行政法等现行法律的立法定位与内容细则，探讨档案存储、解密、开放、利用等过程中牵涉的法制要求，修订并完善与其相关联的档案法规标准，推进新《档案法》及其相关配套法规与现行法律法规协调化进程，增强档案法规标准体系的适用性与实用性，推动构筑内部结构合理、与外密切衔接的档案法治体系。

3.3 坚持地域特色和问题导向，激发档案法规标准建设创新性

基于社会实践的科学创新是档案法规标准永葆生命力的关键，其核心在于积极服务国家发展战略的同时因地制宜，以有效解决实际问题为“立法”“制标”基本导向，凸显地方特色和人文关怀。首先，提高地方档案立法要求，将“地方特色”作为衡量地方档案法规标准质量的重要标准。严格把关地方档案立法、标准出台各个环节，详细审查档案法规标准草案内容，规定地方档案法规标准草案重复率上限，倒逼地方档案法规标准实事求是对国家档案法规标准有关条款进行细化和延伸。其次，深入地方档案工作基层，广泛听取一线档案工作者和当地人民群众的意见、建议，充分掌握地方档案工作的实际情况。既要全面了解地方档案工作的概况特点、相对优势，也要及时总结其在发展过程亟待解决的难点、痛点，进而分清地方档案法规标准制定的轻、重、缓、急，科学规划地方档案法规标准主攻方向和内容配比，提升地方档案立法的针对性和适用性。最后，以现实问题为导向，提升档案法规标准可操作性和可执行力。围绕现实问题制定对应的法规条款和标准规范，在涉及档案收集、整理、保管、利用等具体环节和档案工作各参与主体责任义务时尽量减少原则性表述，丰富该类法规条款适用场景、程序要求和实施细节，确保档案法规标准易于贯彻执行，进而充分、高效发挥自身作用。

3.4 健全档案利用救济制度，夯实档案法规标准建设落脚点

没有救济就没有权利。未来还应不断健全档案利用救济制度，丰富行政救济手段，明确司法救济形式，夯实档案法规标准建设落脚点。首先，丰富行政救济手段，增补“举报”“行政复议”作为档案利用行政救济合法途径。此处的“举报”是指公民有权向档案主管部门检举综合档案馆或机关档案室工作人员在提供档案利用过程中的违法违纪行为；“行政复议”则是指公民对档案主管部门作出的投诉、举报处理意见不服的，或投诉、举报处理期限届满，档案主管部门未做出处理意见的，或公民认为其利用档案的合法权利受到严重侵犯的，可向上一级档案主管部门提起行政复议。考虑到公民利用档案权利与获取政府信息权利性质相似，可参照《政府信息公开条例》第五十一条出台规定，在即将修订颁布的《档案法实施办法》中增设具体条款。其次，明确司法救济形式，细化行政诉讼对象和场景。将综合档案馆明确列为档案利用有关行政诉讼案件的适格被告，规定档案利用司法救济应遵从国家档案法律、行政法规有关规定而非《政府信息公开条例》，并根据公民档案利用权利受损和行政救济处理情况对公民有权提起行政诉讼的场景进行分类说明。

3.5 建立档案专家论证机制，提升档案法规标准建设科学性

档案专家作为档案智库的领军力量，对我国档案法规标准建设起着重要的智力支撑作用。未来应建立档案专家论证机制，提升档案法规标准建设科学性。首先，去除档案专家准入不合理限制。提升档案法规标准研制主体专业化程度，将更多档案专家纳入法规起草过程中，优化档案法规标准章节体例和具体内容。其次，开展法规标准颁布事前论证和事中补充工作。组织国家级档案专家全面评估档案法规标准的科学性和可行性，准确研判其在推行过程中可能面临的现实阻碍，并结合实际情况在正式出台前进行积极修正和补充，避免颁布后因内容不健全而频繁修改。最后，优化档案专家绩效考核制度。鼓励档案专家对新出台档案法规标准的实施效果进行深入调研，撰写考察纪要和资政报告，及时反馈国家档案法规标准落实及地方档案法规标准建设情况，将其纳入国家级档案专家绩效考核和档案专家储备人才评选额外加分指标，并对优秀反馈成果予以精神和物质奖励。