■杨建强 陈启宏 张锋 陈香 姚永伦

引言

装备竞争性采购，是指军队装备采购部门采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、评审确认等竞争性采购方式，确定供应商和采购价格，获取装备预先研究、研制、试验鉴定、订购和维修保障等产品、技术与服务的行为。近年来，大量的新装备经过竞争性采购方式投入研制生产，如指挥控制系统、通信设备、北斗定位设备、导航设备、侦察测量设备、无人机系统、光电跟踪设备等，并陆续配发部队。

装备采购领域自引入竞争性采购机制以来，从效果上看，相比目前仍存在的单一来源采购方式，显著的提高了采购效益，特别是上述新装备的科研生产，目前普遍采取的是各种各样的竞争性采购方式。不同形式的竞争性采购的合同履行特点各有不同，产生的问题和难点也各不相同，这就给军事代表的合同监管工作提出了挑战。

1 竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性的提出了15种单项监管方法（追溯历史法、状态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5 种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。本文介绍单项监管方法之能力评估法。

2 能力评估法的提出背景

目前竞争性采购合同的两种典型类型为科研合同和订购合同。对于科研合同监管，竞争性采购方式基本解决了“拖、降、涨”中的“降”和“涨”，因为中标单位有两家以上，但“拖”没有完全解决，毕竟科研过程存在的不确定因素较多。这种不确定因素有来自系统竞争择优及分系统竞争择优选型时间过长，导致按项目立项论证的预估全过程周期计算，正式研制时间剩余不多；也有来自前期招标阶段实物招标比测项目不全面，或者方案招标技术风险识别不全，导致了技术攻关过程时间拉长；还有因为各家研制单位统型工作的反复，使得技术状态一直难以确定，造成了研制工作进度的耽搁。

对于订购合同监管，进度问题表现有多种。有承制单位自身生产组织能力有限，竞争择优评标时为了得到较高的分数，不顾实际情况承诺较短的交付期，签订合同后进度瓶颈凸显；没有规范科研程序的非型号装备，未经过全面的科研过程磨合，图纸、工艺并不成熟，中标技术状态确认后订购批产时发现很多状态和工艺偏差，办理技术状态更改流程审批较长和生产工艺不断磨合调整双重因素，导致了进度时间捉襟见肘；由于竞争择优结果的不确定性，中标产品的配套外购件，很难提前进行采购备料，配套交付进度往往成为制约因素；对于中标后在第四季度签订合同的项目，年度订购计划一般要求在年底前完成验收交付并结算，履约时间只有短短2-3个月，进度压力不言而喻；对于承制单位自担风险提前备产的装备，中标并正式合同签订后军事代表才介入，前期的生产过程处于监管真空，如果推倒重来肯定进度达不到合同要求。

3 能力评估法的设计思路

基于以上考虑，有必要在规定的节点对承制单位的科研生产能力进行评估，用于解决军事代表科研生产进度监督瓶颈问题。

评估内容：按照合同文本或草案中相关节点要求的标的数量、状态、进度、价格等要素约束条件，对承制单位履行合同所需的人、机、料、法、环、测、费等科研生产能力条件进行全面检查评估。

评估的方式：现场检查，形成评估结论。

评估的时机：合同签订前、投产初期、投产中期、节点考核时。

4 能力评估法的实施流程

可分为了解承制单位总体情况、承制单位提交工作策划、确定评估范围、开展能力评估、问题处理五个步骤。

了解承制单位总体情况：掌握承制单位的总体概况，即将承担的产品基本情况，以往承担科研生产任务完成情况等，对承制单位的历史状况有个宏观的把握，以对其科研生产能力有个基本的判断。

承制单位提交工作策划：承制单位对即将/正在承担的任务进行详细工作策划，包括人员组成、资源配备、进度控制、质量保证、风险管控等内容。

确定评估范围：根据承制单位总体情况和提交的工作策划，确定和承担任务实现相关的人机料法环测费要素，其他产品合同或任务及相关要素不在能力评估范围。

开展能力评估：军事代表室组织人员现场评估，最后形成评估报告。科研能力评估要重点针对项目技术成熟度评价开展，依据型号研制任务书、研制总要求等设计开发输入文件和进度要求，考虑前期类似项目的开发成果、预研阶段的项目验收意见、招标阶段的技术方案或实物样机的指标达到情况、竞争性采购统型要求满足的难易程度等等，同时对承制单位的科研人员、科研设备、配套参研单位、研制经费等重要的科研资源综合评估。生产能力评估要重点针对产品实现所需的资源满足情况开展，依据合同确定的技术状态和进度要求，考虑承制单位的专业技术人员、技术工艺文件、生产操作工人、生产线及设备设施、配套外购器材、所需经费保障等生产要素，同时结合项目前期科研过程、招投标遗留问题、试制样机质量状况等情况进行综合评估。

问题处理：军事代表室根据评估结论，提出处理意见。如果不存在能力瓶颈，可直接进行下一步工作；如果存在一般能力瓶颈（人机料法环测费等个别要素存在轻微不满足），若合同已签订，督促承制单位及时解决；如果存在严重能力瓶颈（人机料法环测费等部分要素不满足），若合同未签订，向监管委托单位发出风险告知单且承制单位解决后才接受监管任务，若合同已签订，督促承制单位进行解决的同时报告军事代表局并向监管委托单位发出问题报告单；如果存在重大能力瓶颈（人机料法环测费等绝大部分要素或核心要素不满足），若合同未签订，向监管委托单位发出风险告知单并拒绝接受合同监管任务，若合同已签订，专题上报军事代表局提出处理意见并向监管委托单位发出问题报告单。

5 需要注意的问题

此工作可纳入军事代表进度监督工作的范围。能力评估是针对承制单位履行特定装备采购合同的能力，其他产品合同或任务及未纳入监管范围的装备采购合同不在能力评估范围，需核实承制单位的实际情况，不同项目之间的科研生产条件如有共用，须考虑能力分配权重。科研生产能力评估报告可用于军代室合同评审意见（合同签订前）、风险告知单或问题报告单（投产初期和中期）、节点考核报告的数据支撑。

6 结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第三种单项监管特性方法，能力评估法适用于合同监管早中期。此方法的运用可以有效监控产品科研生产进度，尽早发现监管风险，从而提高合同监管质效。