巩宁 宋春

（云南省审计厅，云南昆明 650021）

0. 引言

近年来，我国高度重视保障中小企业账款支付问题，习近平总书记在2018年民营企业座谈会上要求纠正一些政府部门、大型企业利用优势地位以大欺小、拖欠中小企业账款的行为，并多次就建立防范拖欠长效机制做出重要指示批示。李克强总理多次召开国务院常务会议，部署抓好清理拖欠民营企业中小企业账款工作，要求建立长效机制。从2018年开始，从中央到地方，成立专门机构全面清理拖欠民营企业中小企业账款，在借鉴国外经验结合我国国情的基础上，2020年国务院出台了《保障中小企业款项支付条例》（以下简称“条例”）。

1. 《条例》出台的背景

国内外复杂多变的经济形势及经济下行压力等原因，中小企业账款回收期延长，严重侵害了中小企业合法权益，再加上新冠疫情影响，让本来经营困难的企业雪上加霜。这其中拖欠账款的主体单位有部分机关、事业单位和大型企业。党中央、国务院高度重视保障中小企业支付账款的问题。

2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上发表重要讲话，帮助民营企业解决发展中的困难，支持民营企业改革发展。2018年11月9日，国务院常务会议李克强总理要求抓紧清欠专项行动，切实解决政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款问题。2018年11月29日，国务院办公厅转发国务院减轻企业负担部际联席会议清欠工作方案的通知，对清欠工作做出了总体安排。随着党中央国务院的安排部署，各省市都紧跟着出台符合各地实际情况的实施方案，目的就是加紧清理拖欠账款，使中小企业恢复生机活力，促进中小企业健康发展。在各地区清理拖欠账款的专项行动中，2020年9月，国务院出台了《条例》，中小企业账款的支付得到了法律保障。

2. 《条例》出台的重要意义

《条例》的出台为根除拖欠中小企业账款打开症结，对合同订立、支付行为进行了规范，加强了信用监督和服务保障，维护了中小企业合法权益，为营造良好的营商环境、提高中小企业经营活力、稳就业、保民生，具有重要意义。

2.1 巩固清理拖欠账款成果，建立长效机制

《条例》从源头上建立了一套规章制度，防止机关、事业单位和大型企业拖欠民营企业中小企业账款，是在清理拖欠账款的实践中总结经验并予以制度化，是巩固当前清理拖欠账款成果的根本措施，同时也为防止形成新的拖欠账款建立长效、有效机制。特别是该《条例》与《保障农民工工资支付条例》无缝衔接，对拖欠进行高压态势，从根本上遏制拖欠行为的发生。《条例》的出台，充分体现了党中央、国务院对保障支付中小企业款项工作的高度重视。

2.2 维护市场公平、优化营商环境

我国市场经济转型期，已经由卖方市场发展为买方市场，拥有绝对优势的政府部门、事业单位和大型国有企业对中小企业、民营企业的资金支付具有极大的话语权，而中小企业为了在激烈的市场竞争中得到一席之地，往往会接受大型企业、政府部门等提出的不合理条件及一些拖欠账款的行为。《条例》的出台，有助于促使主体遵守法律规定合同约定，避免用行政手段干预经济活动，有助于依法经营、诚实守信，规范市场行为，优化营商环境，为中小企业的健康发展提供不竭动力。

2.3 有利于畅通国内大循环，加快培育完整的内需体系

受到新冠疫情和中美贸易摩擦的影响，全球贸易遭受重挫，许多企业陷入困境，许多中小企业经营步履维艰，资金周转困难。习近平总书记多次强调要依托国内强大市场，形成国民经济的良性循环，畅通国内大循环，促进国内国际双循环。《条例》的出台，为形成良好的国内市场，激发了中小企业发展活力，主动提升服务能力，进一步增强中小企业的获得感，为畅通国内大循环具有重要的现实意义。

3. 《条例》实施中存在的主要问题

近年来，审计机关加大了对拖欠中小企业账款的审计力度，采取不同的组织形式，从专项审计调查形成专题报告到穿插到常规审计项目比如预算执行审计中执行，审计促进了该项工作的推进，为维护中小企业合法权益，优化营商环境，增强中小企业获得感，推动中小企业良性发展作出了积极贡献。但笔者在近年审计实践中发现，在贯彻落实《条例》时仍然存在一些突出问题，需要引起各级政府、领导的高度重视。

3.1 无预算、超预算支出较为普遍

审计中发现部分单位仍然没有树立无预算不支出和有预算不超支的意识。建设项目或者采购服务等没有纳入年初预算，也没有在追加的预算当中，导致没有资金来源，形成了拖欠款。还有部分项目虽然有预算，但是超预算支出，超出部分也无法支付，最终形成拖欠账款[1]。总之，一是预算管理能力还不足，有些项目没有充分考虑到实施过程中的实际情况，没有经过充分论证就匆忙实施，预算没有细化到具体项目或者细节；二是预算执行的约束欠缺。有些项目没有预算或者实施中超过预算，都没有得到很好的控制，预算的硬约束欠缺。

3.2 拖欠部门契约精神欠缺

部分单位虽然有资金保障，也通过签订合同方式约束彼此的责任和义务，但是缺乏契约精神，虽然有合同约束，但是不严格遵守合同规定，在约定的时间内找各种理由推诿，不按时支付账款，或者以各种理由不返还保证金，导致形成了拖欠账款。从审计实际情况看，有些单位人为性不履行合同规定，以项目还不够完善，后续还需要改进等理由，不履行合同付款约定，推迟付款。

3.3 专项资金被挤占或者挪用问题突出

专项资金是财政部门或者上级单位拨给行政事业单位，用于完成专项工作或者工程的资金，部分单位把财政拨款的专款专用的项目资金，擅自改变用途，挪作它用，或者挤占部分资金用于其它方面，导致原来专项工作或者工程的资金得不到保障，最终形成拖欠账款。有些单位是把专项资金挪用到其他无预算或者提高项目标准、增加项目内容等超预算支付的项目当中，有些就直接挪用到公用经费当中，导致原有项目资金不足，形成拖欠。

3.4 监管力度不够惩戒措施不强

监管部门或者主管部门的监管不严，部分地方政府本就是拖欠主体，在贯彻落实《条例》中，主动性和积极性不强；本级监督检查部门在执法时，对政府拖欠权威性不强执行力不够；上级部门对地方政府拖欠行为缺乏强有力的惩戒措施，对违反《条例》的行为处理力度不够，导致拖欠行为时有发生。审计中发现监管部门要么没有指定监管计划，对下属单位疏于监管；要么有监管计划但是监管工作不到位，或者监管工作流于形式，没有起到真正的作用。要么没有检查出问题，要么检查出问题也没有严格处理问题，整改措施只是数字整改或者纸上整改，没有形成长效机制，导致真正的拖欠账款没有实际偿还。

4. 贯彻落实《条例》的几点建议

4.1 加强组织领导，扎实做到《条例》宣传教育

《条例》的实施，是贯彻落实党中央、国务院关于建立长效机制、依法预防和化解拖欠中小企业账款问题的重要法律保障，也是我国首次针对拖欠中小企业账款问题制定的专门法规，为维护中小企业合法权益、优化中小企业发展环境、促进中小企业健康发展具有重要的现实及长远意义。为了进一步优化营商环境，维护中小企业合法权益，各级政府、有关主管部门要结合政策宣传活动，利用多种形式，比如报刊杂志、互联网专题学习等形式，广泛的开展《条例》宣讲解读工作，并普及《条例》所述的法律知识，使得各机关事业单位和大型国企知法守法。各级政府及主管部门还要切实履行《条例》工作的组织领导作用，加强源头治理工作，并根据分工制定责任清单，研究制定《条例》实施的工作细则，切实履行好《条例》[2]。

4.2 强化预算管理和约束，主动防范拖欠账款

实践中许多拖欠账款是由于机关、事业单位缺乏财政预算资金保障的情况下实施采购或者工程项目导致的，所以既要做好预算管理，又要强化预算约束。在项目实施前，要充分的考虑到项目实施中遇到各种情况，按照细化预算的要求，明确项目的实施内容、支出经济分类科目、数量、标准、资金规模、测算依据等，争取预算做的周到、细化；要严格按照批准的预算执行项目建设和采购等活动，强化政府投资项目和预算审核，从源头预防和化解拖欠款问题。树立正确的政绩观，强化政府投资项目审核，充分论证资金筹集的可行性，确保项目建设资金按时到位。严格执行本级人民代表大会或常务委员会审查批准的预算及预算调整方案，不得无预算、超预算安排支出。主动防范造成拖欠账款。

4.3 增强契约精神、建立惩戒约束机制

“契约”是遵守信用的行为方式，也体现了自由、平等和守信的精神，也有利于建立和维护政府的公信力。各级部门在签订合同的时候，就要树立这种“契约”精神，缔约合同双方平等地享受权利、履行义务，互为自觉履行约定，谁也没有超出契约的特权。对于违背契约者要受到制裁，政府对于清理拖欠工作进展缓慢的单位要建立黑名单，使得拖欠事项曝光于公众，加强公众监督。对于政府部门和事业单位，通过降低“三公”经费预算、严控津贴补贴等方面采取限制措施，使得各政府部门和企事也单位树立不能拖欠、不敢拖欠，不想拖欠的思想。把清理拖欠中小企业账款作为一项考核内容，纳入领导干部、部门考核内容，以此来督促建立长效机制。

4.4 扩宽维权渠道，做好投诉处理工作

中小企业在签订合同时，要对对方的财力做出调查和评估，规范合同签订的条款，并明确付款方式和付款时限，对违反合同规定的情况，要明确违约惩罚。各级各部门要严格按照《保障中小企业款项支付投诉处理暂行办法》的有关规定及要求，制定保障中小企业款项支付投诉处理办法，优化违约拖欠中小企业款项投诉平台，发挥互联网+督查等投诉渠道作用。在中小企业受到利益损害时，能及时找到相关部门投诉并维权。各地区要建立专门部门做好投诉处理工作，对投诉事件要高度重视，对投诉的案件要挂账，逐项核实并处理，有效保障投诉问题有人督、有人盯、有结果、有回应，针对各个问题制定整改方案，要求限期整改；对已经明确解决方案的案件，要不定期开展回访，落实检查解决情况，对于完全整改完毕的事项予以销号，没有整改的事项要一直挂账并追究责任，确保问题投诉事件事事有回音、件件有着落，让中小企业有切切实实的获得感[3]。

4.5 强化监督问责，营造良好营商环境

各级各部门要切实提高政治站位、强化责任担当，切实增强地方政府和主管部门的主体责任，切实做到“加强统筹协调、推动拖欠化解、实行台账管理、加强信息共享”的具体要求，强化纪检、审计、巡视、巡察等监督力度，对机关事业单位、大型国企拖欠中小企业的情况采取定期和不定期监督相结合的方式，对于拖欠账款总额较少的单位，采取督查、整改的方式，对于拖欠账款总额较大、情况较为复杂，没有还款资金来源的单位，要强化督查的深度和广度，在查出问题的基础上，还要对问题进行深入的剖析，并对查处的问题严肃执纪问责，给出具体的整改建议，真正督促问题整改。将失信企业纳入全国信用信息共享平台，依法惩戒失信行为，营造良好的政商环境，更加有效地保护中小企业合法权益，增强中小企业从业获得感和满意度。

4.6 杜绝边清边欠，确保巩固清欠成果

各级政府部门和主管单位要严格禁止新的欠款出现的情况，要把没有资金支持的项目暂时搁置，绝对不能出现新的欠款出现。各级政府还要盘活存量资金、处置资产，不断培育新的财源筹措资金，并减压一般性支出，确保应还尽还，应清尽清，确保财政收支平衡。严格按照政府投资类项目审理程序，落实资金来源，不得由施工单位垫资建设，把握好投资概算，不得超概算超批复投资建设，规范投资建设行为，把好政府投资关，并规范支付工程进度款，从源头上防止拖欠账款行为的发生，更不允许还旧账欠新账，边清边欠。巩固好清欠成果。

5. 结语

保障中小企业款项支付工作涉及面广，任务量大，也是一个复杂的系统工程。《条例》出台为中小企业账款的支付提供了法律依据，为我国“六稳”“六保”政策的贯彻落实、激发中小企业的创新能力、维护市场公平正义，有效畅通国内大循环，促进中小企业健康发展，提供了坚强的法律保证，要按照“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则，压实各级政府、各主管部门和拖欠单位的主体责任，按照市场化、法制化的办法并运用一定的行政手段，有效推进并主动防范化解拖欠中小企业账款的现象，切实保护中小企业的合法权益并促进中小企业健康发展。