杨亚鑫

河北大学法学院，河北 保定 071000

一、行政公益诉讼诉前程序基本理论

（一）诉前程序的涵义界定

从字面意思来理解，诉前程序应当指的是行政公益案件正式进入法院司法审查阶段之前的所有工作之和。然而，这种理解过于宽泛和模糊，也不能体现出行政公益诉讼诉前程序比之传统意义上的诉前程序所具有的独特价值。从行政公益诉讼的制度设计上来说，诉前程序是不能跳过的前置性程序。根据我国《行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》），可以发现诉前程序的启动条件是检察机关在执法办案中发现行政机关的违法或不当行为，且经过办案部门核查该种情况损害了公共利益，如果该案件属于行政公益诉讼的保护范围，那么就可以启动诉前程序。具体方式是向行政机关发出检察建议，其目的是保护公共利益不再使其遭受进一步的损害。倘若行政机关在接到检察建议之后及时依法履行职责，纠正错误，那么诉前程序即告终止，案件终结；反之，若行政机关仍然不纠正违法行为，或仍然怠于履职，那么检察机关就可以采取诉讼救济的方式，对政府的违法或不当行为进行合法与必要的干预。因此，行政公益诉讼诉前程序是指检察机关在履职过程中，发现负有保护公共利益职责的行政机关的违法线索，对违法事实进行调查取证后，先向行政机关提出检察建议的过程。

（二）诉前程序的价值

我国设置诉前程序就是想充分发挥检察机关的法律监督职能，使诉前程序作为维护公共利益的最佳司法状态。诉前程序涉及到检察权对行政权的监督问题，在这个层面上，我国行政公益诉讼诉前程序的价值包括三个方面：一是制衡价值。在我国，行政权、检察权、审判权这三种权力是相互配合、相互制约的。设置行政公益诉讼诉前程序，在承认三权权力分工的基础上，清晰地界定三者的权力内容，尤其是充分尊重行政机关的自我纠错能力和自主权；二是秩序价值。如前所述，诉前程序启动的条件是行政机关存在违法行使职权或者不作为的情况。行政机关在履行职责时既不能缺位，也不能滥用职权，这是秩序价值的体现。设置诉前程序，能够促使行政机关依法履职、及时履职，更好地保护公共利益；三是效益价值。进行诉讼是一个耗费大量时间、人力、物力的过程，并且通过诉讼解决问题的效率远低于诉前程序。发现行政机关的违法事实之后，通过诉前程序能够让行政机关尽早地履行职责，保护公共利益不再进一步遭受损害。用最小的耗费追求最大的收益，以实现维护公共利益的目标，这符合行政法基本原则。诉前程序能够优化司法资源，减低诉讼成本，实现分流功效。

（三）诉前程序的理论基础

1.法律监督理论。我国《宪法》规定检察机关是我国法律监督机关。2018年修订通过的《人民检察院组织法》第二条也进一步规定了检察院是国家的法律监督机关，同时第二条第二款还规定了检察院是通过行使检察权来维护国家利益和社会公共利益的。检察机关作为国家法律监督机关这一法律地位是我国宪法所赋予的，检察机关履行法律监督职能也是保障宪法实施的必然要求。《人民检察院组织法》第二十条规定检察机关的法律监督职权包括提起公益诉讼，同时第二十一条规定检察机关行使法律监督职权时可以进行调查核实，并依法提出检察建议。再者，从我国《行政诉讼法》第二十五条规定中可以看出，检察机关在行政公益诉讼诉前程序中，主要是通过向行政机关发出检察建议的方式履行法律监督职权。法律监督理论作为诉前程序的理论基础，与我国《宪法》以及《人民检察院组织法》的规定高度一致。

2.行政自制理论。行政自制是现代公共行政的基本要求，该理论也是行政公益诉讼诉前程序的理论支撑。行政权在本质上是一种管理公共事务的权力，其本身也包含着对自我的监督约束。［1］行政自制即在行政主体内部将决策权、执行权、监督权相分离，这三权分工配合，相互制约，在行政权力内部形成了自我监督、自我约束和自我控制的机制。在行政公益诉讼中加设一个诉前程序，相当于放置了内外部两个推手。检察机关发出检察建议督促行政机关自我纠正、积极履行职责是外部推手；行政机关收到检察建议后依法履职进行自我纠错就是内部推手。在内外部推手的共同努力下，才能更好地维护公共利益。

3.检察权“谦抑性”理论。尊重行政机关的权力行使，充分避免检察权、审判权对行政权的干预也是设置诉前程序的一个重要因素。与三权分立制的国家不同，我国法治理念以检察权、行政权、审判权分工为基础，保证三者相对独立运行。换言之，我国追求三者之间的分工合作而非抗衡和制约。检察机关的行政检察监督职责决定了其在发现行政机关存在违法事实时，可以进行监督，并做出必要的处罚，但这不是在任何领域都适用的。国家行政管理领域是行政权的专属领域，检察机关应避免过分介入其中。就诉前程序而言，检察机关在进入诉讼程序之前就行政机关的违法事实先行给出检察建议书，这一举动充分说明检察机关给予行政先行原则最大限度的尊重，体现出了检察权的谦抑性。［2］

二、行政公益诉讼诉前程序的现实困境

根据诉前程序的定义可以将诉前程序分为三个阶段：程序启动阶段、调查取证阶段、提出检察建议阶段。行政公益诉讼制度从试点到正式确立运行至今已有5年多的时间，我们应该肯定诉前程序在行政公益诉讼制度的运行过程中发挥着巨大的作用，但是也应该看到诉前程序的三个阶段在真正的贯彻落实中仍然存在着以下几个方面的问题。

（一）受案范围存在竞合

根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定以及《民事诉讼法》第五十五条的规定不难看出，这两种公益诉讼在受案范围上存在交叉重合之处，即“生态环境保护”和“食品药品安全”。那么，如果在这两个领域都出现了损害国家利益的行为，检察机关是适用民事公益诉讼领域的诉前程序还是行政公益诉讼的诉前领域呢？对于这一问题，法律并未给予明确规定，亟需后续立法完善。

（二）调查取证存在阻力

调查取证贯穿于整个诉前程序，有着不可或缺的作用。具体来说有以下三个阶段：第一个阶段：检察机关在履职过程中得到案件线索，对相关线索进行调查，调查结果直接决定检察机关是否立案；第二个阶段：向行政机关发送检察建议之前，检察机关对案件进行更细致的调查，调查结束决定是否发送检察建议；第三个阶段：发送检察建议回复期满后，检察机关根据行政机关的履职情况决定是否提起诉讼。在诉前程序中，检察机关可以采取调阅、复制、询问等调查取证方式。这几种调查方式能否顺利实施完成证据调取，有赖于行政机关的积极配合。但是《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《两高解释》都只表明行政机关有义务配合调查，但是并没有规定行政机关违反这种配合义务将会受到什么样的处罚。只规定义务不规定责任，那么行政机关往往会趋利避害，在面对对自己有利的案件时配合调查，而面对有可能会被检察机关提起诉讼的案件时往往消极不配合。加之在当前国家监察体制改革，在国家机构权力重新配置的情况下，检察机关少了许多威慑力，多数行政机关会增加调查取证的阻力。因此，必须采取保障措施增强调查取证的刚性，才能顺利开展调查取证工作。

（三）检察建议缺乏刚性

诉前程序的核心就是检察建议，但是相关法律以及司法解释缺乏在执行层面的规定，这会导致检察建议刚性不足、无法对行政机关形成威慑力。如前所述，在国家监察体制改革的背景下，检察机关丧失了对职务违法犯罪的侦查权，这在一定程度上会削弱检察机关对行政机关的威慑力，从而进一步影响行政机关执行检察建议的意愿。另外，由于法律上没有针对检察建议的执行保障机制，导致行政机关如果不按照检察建议履行职责，那么仅仅是作为检察机关提起诉讼的条件之一，这种没有具体惩罚措施的后果，并不足以迫使行政机关尊重检察建议并主动配合使其内容落实。

三、行政公益诉讼诉前程序的完善路径

（一）明确行政公益诉讼诉前程序的优先性

对于行政公益诉讼与民事公益诉讼在生态环境保护等领域可能出现的竞合问题，笔者认为，如若实践中出现环境保护案件或者食品安全案件同时符合行政和民事两个领域的公益诉讼的起诉条件时，应当优先采取行政公益诉讼的诉前程序。其原因主要有以下几点：第一，“生态环境保护”“食品药品安全”这些都是专业性比较强的领域，需要具有专业知识的人员来解决这些问题，而行政机关最熟悉这些领域，更具专业性。所以，通过行政公益诉讼诉前程序，充分发挥行政机关专业知识的作用，督促其积极履职，更有利于维护国家利益；第二，优先选择行政公益诉讼的诉前程序，也是为了避免检察权对行政权的过分干预，体现了对行政权的尊重。在我国，权力分工都有着比较明显的界限，行政机关在自己的领域内出现违法行为或不当行为，首先应该由行政机关自己来改正错误。因此，优先选择行政公益诉讼诉前程序就是考虑到行政权和检察权的分工不同，在可以由行政机关自己来解决问题时就交由行政机关处理，而不是让检察机关过多介入；第三，与民事公益诉讼相比，行政公益诉讼诉前程序效率更高，更有利于节约司法资源。如果采取民事公益诉讼诉前程序，那么检察机关要先发出公告来寻找可以作为公益诉讼原告主体提起诉讼。但是这些主体还需要向法院起诉，并不能直接救济受到损害的公共利益。而行政公益诉讼诉前程序节省了公告环节提高了工作效率，同时将大量案件终结在诉前程序有利于节约司法资源。

（二）完善调查取证保障制度

检察机关作为司法机关，在履行行政公益诉讼的职责时要有刚性保障，特别是调查取证的刚性保障。针对检察机关调查取证存在阻力的问题，笔者认为，应当构建一套以保障调查取证工作顺利进行的配套制度，以确保行政机关积极配合，主动移交证据材料。在具体的制度设计上，可以分为两个方面：一方面，通过立法将检察机关的调查取证权上升至法律的具体规定，对此可以参考行政机关负责人出庭应诉制度的相关规定。［3］一般来说，检察机关调查取证时被调查对象应当积极配合。若行政机关有正当理由不能移交有关的证据材料，则需要提交书面情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。倘若行政机关无正当理由拒不配合调查取证且也未提交书面情况说明，则检察机关可以将该情况记录在案，在诉讼阶段作为证据材料移交法院，由此产生的一切不利后果由行政机关承担；另一方面，检察机关可以将其不配合行为予以公告或者由检察机关的上级向该违法行政机关的上级机关发送对行政机关负责人的行政处分建议，引起上级机关的重视，并督促该行政机关配合调查取证工作。

（三）构建检察建议执行保障机制

我国多年行政公益诉讼实践表明，绝大多数案件都是在诉前程序终结，只有很少的案件最终进入诉讼环节，检察建议具有执行力，是推进诉前程序高质量发展的重要保障。针对检察建议刚性不足的问题，笔者认为：第一，要提升检察建议的质量。检察建议制作程序要规范、说理要准确充分、建议内容要具有可操作性；第二，对于一个合法合理的检察建议，在国家法律层面要增加行政机关服从履行的法定义务。若行政机关违反此法定义务，则可以设置扣减财政经费等惩罚性措施；若行政机关中的国家公职人员不履行检察建议，可以根据其情节轻重给予行政处分或者追究刑事责任；第三，还需要借助党委、人大、政府、监察委的力量。例如，将检察建议及行政机关的整改落实情况报送同级人大常委会，并抄送同级人民政府。

四、结语

从试点期到立法明确后的这段时间，诉前程序因其独特优势而成为一种有效办理行政公益诉讼案件的制度。诉前程序为行政检察监督提供了良好的办法，应当给予诉前程序肯定的积极评价。但同时也应该看到，诉前程序在许多方面存在着问题，与民事公益诉讼受案范围竞合、检察机关调查取证工作存在阻力、检察建议刚性不足。行政公益诉讼诉前程序作为一项具有中国特色的制度，很多情况下我们都是摸着石头过河。所以，只能不断探索，发现问题后解决问题，尽可能完善诉前程序，为其不断注入新的前进动力，以促进行政公益诉讼在我国良好运行。