邓建敏

（武汉文理学院政法学院，湖北 武汉 430300）

一、引论：突发公共危机呼唤新的治理技术

多种证据表明，社会转型期是社会风险与公共危机高发期，传统的基于社会管控的路径依赖与治理技术已遭遇挑战，如果运用过度，甚至会导致政府公信力丧失，以及“合法性”的衰微，因为与常态管理不同，作为非常态管理的突发公共事件已经呈现出一些新特征。具体表现在以下方面：一是预测难度大。虽然现代科学技术在公共危机预测预警中发挥着重要作用，尤其是常规性公共事件可通过建立应急预案，使其应急步骤程序化，但非常规性突发公共事件由于受到致灾因子和社会脆弱性共同作用，难以预测，特别是在社会转型时期，社会发展所带来的负面效应不断显现，不合理决策和个体行为等社会因素成为公共危机主要来源，难以运用科学技术对其进行预警预测。二是衍生性强。随着全球化和信息技术不断推进，当今社会逐步演变成一个“风险社会”，单一性、局部性突发公共事件愈来愈容易演变成社会性、跨界性事件。原生致灾因子也易诱发二次致灾因子在不同地域和系统间蔓延，形成衍生性灾害。三是时间紧迫性。在突发性公共事件中，危机管理者反应时间有限，急需应急决策制定，面临巨大压力和不确定性。四是结果的双重属性。毋庸置疑，突发公共事件给当今社会稳定和发展带来严重影响，不仅造成储备资源的耗损，更使得政府与公众关系紧张，公众对政府信心下降。但高超治理技术的运用可化危机为转机，促进社会变革和创新。

基层社会如何在突发公共危机中“独善其身”，以有限的资源和匮乏的治理技术渡过难关？实践证明，在制度设计和法治保障不断完备的情况下，治理技术即操作层面上的治理手段、途径、方法往往能让治理绩效事半功倍，实现治理效率最大化。所以，突发公共危机透视出的基层治理关键在于变革既有的治理技术以适应新情况和新需求，构建基层治理现代化应急响应之道。

二、一个理论分析框架：“三治融合”是实现基层治理现代化的技术创新

党的十九届四中全会提出构建“基层社会治理新格局。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”2021 年4 月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，力争用5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。[1]基层治理是国家治理的根基，基层治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分。基于共建共治共享的融合互动政策安排和治理理念，基层治理过程中要逐步培育起自治、法治、德治三者和谐共生的新兴治理技术，实现“三治融合”的治理格局。加强党的基层组织建设，完善党全面领导基层治理制度；吸纳社会、市场、公民多方力量，统筹调配各类资源和力量，健全村（居）民自治机制；通过法律对行为的约束、道德对思想的引领，培育自我约束、自我管理的治理风气，形成人们的自主自觉治理体系。维护基层群众尊严和基本利益、构建公序良俗、塑造社区公共精神，激发多种力量和治理机制以不可阻挡之势汇入新时代基层治理浪潮中，共建物质充裕、活力迸发、民主和谐、井然有序的基层治理新格局，实现公共利益最大化即“善治”目标。

农耕社会，社会经济基础是男耕女织的小农经济，社会事务单一、呈封闭状态，以家庭、村庄为天然治理界面的基层社会如同一个个孤岛般存在，表现为典型的“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”的原子化状态，相应的乡村社会治理手段以建立在宗族血缘关系基础上的乡规民约、族法家训为主。社会主义制度确立后，国家对基层社会的管理不断强化，基层治理水平的不断提升及物质生活飞速增长同属改革开放40多年以来我国取得的重要成就。在历代中央领导集体，尤其是新时代在以习近平总书记为核心的党中央第五代领导集体的带领下，政府通过数轮机构改革，不断还权赋能、理顺政府与市场和社会关系、激发社会组织、公民等社会主体的参与活力，加强中国特色社会主义法治建设、思想道德文化建设，逐步构筑起基层社会“自治”“法治”“德治”的沃土和持续创新的动力机制。通过顶层制度设计，保障“三治融合”的合法地位和创新载体。制度和技术是互相形塑的辩证关系，国家制度决定其治理技术的形成和创新，治理技术与制度的匹配度又反向推动制度的健全和完善。社会主义制度下，基层自治、德治、法治是促进社会进步的应然要求和应有之义，是达致制度创新目标的重要路径选择。同时，作为有着两千多年封建历史之久的文明古国，我国有着丰富的法治、德治、自治及其结合的历史经验和成果。虽其形成有着绝然不同的时代背景，但作为国家治理工具而存在的作用是一脉相承的，内容亦有诸多值得传承的地方并影响深远。封建时代法治思想薄弱，主要通过严酷刑罚进行社会管控。德治思想起源于儒家学说，主张“为政以德”，为中国民族行为品德的形成铸就了坚韧根基。在网络化、信息化时代，“三治融合”技术的形成与持续创新动力更是离不开网络媒介对治理难题的疏通。尤其是作为网络媒介的作用对象——公众,通过大众化媒介获取信息、表达意见、参政议政，更好地实现自治。

图1 新时期基层治理现代化多元主体参与运行机制图

三、“三治融合”促进基层治理现代化

基层治理现代化是国家治理现代化的核心和基石，衡量一个国家的治理体系现代化包括公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调五个标准。[2]因此，基层治理现代化的内核在于制度的合理合法保障、公民民主化参与、治理效率水平的提升及各组成部分的协调互动，更要加快实现基层各治理体系要素现代化，譬如，治理主体、治理理念、治理方式、治理资源供给现代化。2013 年，浙江省桐乡市首次以高桥街道为试点，提出“三治融合”建设。具体做法是：在乡村不遗余力地推进法治建设，培养农民守法用法的理念，“以法治定纷止争”；充分彰显新乡贤的价值，着重发挥传统道德等乡土文化的感召作用，以“德治春风化雨”；丰富完善乡村自治工作，注重提升农民主人翁意识，以“自治消化矛盾”。桐乡“三治融合”的经验逐渐形成“涟漪效应”，撬动着整个社会基层治理中存在的种种硬板与难题，从“三治融合”的起源地变成示范地、引领地，这一基层治理创新的“盆景”正在变成全域社会治理的“风景”和“全景”[3]。在互动协作、共建共治基础上形成的“三治融合”以其多元治理形式、扩大化的治理主体、协调互动的上下联动机制、合理合法的制度保障、打破边界的治理场域等技术优势，正在提升基层治理能力、推进基层治理现代化进程中起着重要作用。“三治融合”是基于基层社会的封建时期、转型时期、现代化治理逻辑，继承优秀的传统管理技术，创新现代化的基层治理技术，真正实现人民当家作主。

（一）以“法治”固根基，还权赋能于各方

健全社会公平正义的法治保障制度、推动法治中国建设行稳致远、铺就通向美丽中国的制度大道，形成具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是贯穿十九届四中全会的重要精神。通过制度与法治建设，真正为基层治理体系构筑起一套完备而又成熟的“三治融合”法治保障体系是实现基层治理现代化的重要保障。划清行政管控与基层自治的权责界限，规范基层政府、基层党委、基层自治组织和社会团体等关键角色的定位，防止越俎代庖和严重失衡，用规范性法律文件确保自治、法治、德治的合法地位，建立保障其规范运行的体制机制。东西南北中，党是领导一切的，在基层治理现代化过程中，要坚持基层党委、基层政府的主心骨地位，坚持和完善党的领导制度体系。同时，要瞄准关键力量，发挥基层社区的重要支撑作用。无论是已经发育成熟的城市社区还是不断进步的农村村社，都是以地缘亲缘关系为纽带，是现实基层治理顺利运行的原生态力量和重要自治组织。如何融合社区以更好地发挥其功能，新时期基层社会在实践中形成了“三社联动”，其运行逻辑如下图2[4]所示。要发挥市场、志愿者、私人机构补充作用，以寻求技术创新和资源整合。基层社会尤其是农村地区治理资源不足，要进一步加强治理重心下沉，尤其是保障基层社会在突发性公共危机中的应急响应资源增量，以充分提高基层社会的积极性和回应性，实现“基层之制”转向“基层之治”。

图2 “融入式”三社联动运行机制示意图

（二）以“自治”激活力，建立恒久内生性增长机制

我国基层社会向来有自治的传统，如前所述，在封建社会，基层的管理状态长期是“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。[5]可见，封建社会自治得以存在是因为社会同质性特征和纲常伦理思想，而在现代社会同质性特征褪去，加强自治之术的根本在于“大道为公”“无私奉献”“仁者爱人”等传统优秀文化基因的回归和重塑。通过自我约束和自我修养，自发自为参与自身事务治理，树立角色转变意识，履行公共责任与义务，在积累个人修养和治理知识、能力的基础上追求按照自身意愿实施自治，在平等、尊重基础上形成良性对话机制，而非盲目参与。目前，从外在性影响因素来看，我国基层尤其是农村地区行政村规模普遍较大，村民直接参与村级事务、实现自治较困难，而且信息不对称、公民的真正意愿和需求落实难、边缘村落不受重视、治理资源配置主体的随意性等现象仍然严重。所以更好地实现自治的策略之一是构建完备的治理载体，激发群众参与活力，让基层社会自主运转起来，实现基层社会的既稳定有序又充满活力。

“三治融合”是一个包含多种因素的有机整体，需要从整体出发，构建一整套让社会各方自主参与的体系，并使内部各个组成元素按一定机制协调运转起来。这就需要自下而上构建起多种基层治理载体，除了传统的居委会、村委会等自治组织外，还可以建立群众议事会、监督委员会、邻里协商互助委员会等。除了显性自治载体的搭建，软文化、非正式制度的培育同等重要。譬如，列举权力和义务履职清及考评指标，加强群众对基层领导的监督；树立典型和榜样，发挥其潜移默化的作用；吸纳乡贤、望族等参与基层治理的积极性；培育和挖掘有本地特色的乡规民约，引领民风建设。总之，内因是决定事务发展的根本因素，自治是实现基层治理现代化的长久内生性增长机制，需要在实践中从内外两个维度最大化激发群众自治的积极性和可能性，培育群众良好行为习惯和价值观，真正形成自觉自发、自主自为的自治状态，从而减少倚重政府的惯性思维，激发基层社会活力，建立恒久内生性增长机制。

（三）以“德治”筑特色，培育自觉公平的治理文化

自治、法治、德治是互相影响、互相促进的辩证关系，在加强法治、自治的作用中也促进了德治的不断发展。相较于法治、自治，德治是一种更为隐性和需要长期投入的技术手段。德治属于厚积薄发，作用不容忽视。孔子主张“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。在漫长的历史过程中我国形成了关于事亲至孝、和睦友邻等丰富的规范人们思想和行为的德治体系。基层治理中的德治指的是将人们的道德伦理观念和公序良俗转化为个体的内在自觉性和自身财富，指导个体行为和实践，以期调整整个社会治理秩序并构筑基层治理精神和治理文化。德治是一个不断加强内心感化、使人向善的过程，其内容和方式随着时代的变化不断拓展和更新。现代社会的德治技术除了看重传统的仁义道德外，新增了诸多内容，形成了中国特色社会主义德治思想和价值观。在基层社会中，德治有着深厚的根基和施展空间，合理运用能对基层治理现代化产生良好影响。德治是基层社会尤其是乡村社会天然秩序形成的基础，与公民自我修养密切相关，是现实自治的重要路径选择，也是构建基层治理共同体的良方。德治是公民个体在日常生活和学习中形成的内在约束力和自制力，是最高层次的人生信条。其培育途径不仅需要个体自觉加强内修，提高自身道德水平和良好品质，也需要基层社会精英、乡贤、政府官员等起榜样模范作用，表彰先进、鼓励奉献和包容，实现基层高效能治理。

图3 “三治融合”视角下多元主体参与基层治理示意图

四、结论及讨论：未来基层治理需要技术创新

从传统的“皇权不下县，县下皆自治”到社会主义制度时期的缩小城乡差距、紧跟国家治理体系和治理能力现代化脚步，实现基层治理体系和治理能力现代化，我国基层治理取得实质性成果，脱贫攻坚任务顺利完成、乡村振兴战略全面部署，我国正式步入基层治理现代化伟大征程。但需要正视的是目前我国基层治理尤其是乡村治理还处于发展阶段，科层行政体制占据主导地位，权力下放和扁平化组织模式尚未拓展应用，村委职务“村长”一肩挑，充当权威“家长”的现象在很多地区尤其是偏远山区仍然存在；公共服务和公共产品类型单一、总量不足、效率低下，主体仍以基层政府为主、非均衡安排、结构失衡。而这些问题往往涉及制度变迁和政策设计，需要长期时间成本和资源储备。治理技术是加快实现治理目标和提高治理绩效的方式和手段，基层治理技术创新带来的是治理理念、治理主体、治理路径的革新。具体地，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的政策安排基础上形成了基层治理新格局，并形成了“三治融合”的新技术。治理理念从传统社会控制走向现代化理性、民主、协调、互动的多元价值融合；治理主体从政府单一权威走向政府、社会、公众多元主体协商对话。同时，人本治理思想成为基层治理现代化的基本方略，基层公众在治理中的话语权不断加强，其积极性和幸福感得以提升，表现在基层社会的是基层人民日益增长的美好生活需要与治理水平有限的矛盾日益缓解。但是，实现基层治理现代化仍然任重而道远，未来治理技术应更好地处理整体与部分、普遍与特殊、继承与创新的关系，体现战略思维。

（一）正确处理国家治理和基层治理的关系，进一步打通国家到基层的二元联通机制

着眼国家治理体系和治理能力现代化整体布局，解码基层治理技术的核心内容。基层治理是国家治理的“最后一公里”，是检验国家治理水平的关键，未来治理既需要依托宏观治理格局来成功破解基层治理的价值取向、路径选择、利益分配等，也需要从国家治理体系中汲取养分，兼顾社会公平和效率，以国家治理推动基层治理，同时以基层治理技术的丰硕成果来彰显国家高超治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。要进一步促进国家治理与基层社会的深度融合，如通过政府制度保障来实现资源聚焦，融合多元主体。

（二）正确处理政策普适性与基层治理特殊性的关系，通过治理资源下沉和权力回归强化基层治理的合理性和合法性

通过政策设计更好地实现社会融合，正确处理多元治理主体之间的关系，激发参与活力。结合基层社会在现代化进程中出现的新情况，加强治理资源下沉和权力回归，保障基层公众治理主体地位。人本发展是未来治理需重点关注的价值内涵。要发挥公众在治理中的首创精神，尤其是农村、农民治理能力和公共精神的提高，以“自治”来实现人的现代化。

（三）正确处理继承与创新的关系，继承传统社会“自治”“法治”“德治”工具的积极内容，尤其是礼制秩序的回归

未来治理是在“法治”“德治”基础上实现“自治”“自治”是“德治”“法治”的目的，建立公众传统礼仪和新时代社会主义价值观的内在治理机制是未来治理的有效逻辑选择。在促进公众自觉参与的基础上体现社会主义法治理念，即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面相辅相成，体现人民当家作主和依法治国的有机统一。在公众内在自觉机制和社会法治双重保障的基础上实现公众自治。同时，要在继承传统思想的基础上实现治理技术的优势互补和融合创新，实现治理整体性和多元性、系统性和协调性融合，在发挥不同治理工具自身优势的基础上实现互补和创新。