姚 苹［中共北京市东城区委党校（行政学院）副教授］

全民普法是全面依法治国的长期基础性工作，提升普法精准性、实效性是提高普法宣传实效的题中应有之义。党的十九届五中全会提出，要深入开展法治宣传教育，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推进法治中国建设。普法工作要紧跟时代，进一步在普法的针对性和实效性上“下功夫”，落实“谁执法谁普法”普法责任制，强化“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”“谁主管谁普法”，特别是要抓住关键少数，发挥领导干部“头雁”作用，要持续加强青少年法治宣传教育，通过多种方式，不断提升全体公民的法治意识和法治素养，使法治成为社会共识和基本准则。《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》中提出，要以提高普法针对性和实效性为普法工作着力点，强调把普法融入立法、执法、司法和法律服务过程，加大以案普法力度；要充分运用社会力量开展公益普法；要充分运用新技术新媒体开展精准普法，注重运用新技术分析各类人群不同的法治需求，加强对优秀自媒体制作普法作品的引导，建设融“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系。在此，为适应人民群众对法治的需求从“有没有”向“好不好”的转变，实现法治需求与普法供给之间的动态平衡，以不断增长的人民群众法治需求为导向，持续优化普法工作，对不同群体的法治需求进行分析分类，进一步提升普法的针对性、精准性、实效性。

笔者曾参与北京区级政府制定“八五”普法规划，调研中发现，“七五”普法效果虽然显著，但也存在一些深层次矛盾和问题。近年来，法律培训力度亟需加强，党校作为干部教育培训的主阵地，法律课程在党校主体班课程设置中比重不高。在调研中，笔者发现在一个月的主体班中，设置有3至4讲法律课程，但在一周的进修班中，很少设置法律课程。立足北京法治中国首善之区建设，回顾和总结“七五”普法经验，为推动“八五”普法工作更加优化和精细化，要持续提高普法工作的精准性和实效性，大力培树民众的法治信仰和法治认同，使其真正成为法治北京建设的内在驱动力。

一、将普法嵌入法治建设之中是推进法治工作的必然趋势

嵌入理论是新经济社会学的核心观点之一，笔者认为，普法不是单一纯粹、孤立封闭的工作，而是受到社会大环境的影响，需要嵌入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五大建设中去。普法既要遵循宣传和传播的一般规律，又要遵循社会变迁和人类认知发展的规律。普法作为一个子系统，需要在“嵌入—融入”进程中，基于外部环境，发展转化为动态均衡状态，进而实现与社会其他子系统的良性互动。

进入中国特色社会主义新时代，普法工作的目标是提高全民族法治素质和道德素质。党的十九届四中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求。2021年8月，北京市出台了《关于在全市开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，所属16个辖区随后制定出台各区的“八五”普法规划，谋划和布局未来5年的法治宣传教育工作。

（一）用系统思维看待普法的功能和价值

“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础”①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。。普法工作从字面上讲，是宣传和普及层面的工作，普法的深层次价值在于厚植法治的社会土壤和思想根基，持续提升全体公民的法治意识和法治素养，是一个潜移默化的长期渐进的过程。北京市重视做好普法的组织保障工作，各区都成立了区委全面依法治区委员会守法普法协调小组，充分发挥工作小组的统筹协调作用，有效运用重要事项会议审议、督促落实、调查研究、联络沟通机制，保证普法工作落实到位。区级层面的全面依法治区委员会守法普法协调小组的成员是各普法责任单位的主要党政领导，并作为第一责任人承担普法责任。

（二）推动普法宣传与法治文化建设深度融合

“八五”普法的目标是：在微观层面上提升公民法治素养，在中观层面上提高社会治理法治化水平，在宏观层面上推进国家治理体系和治理能力现代化。《关于加强社会主义法治文化建设的意见》（以下简称《意见》）中强调，加大全民普法力度，在针对性和实效性上下功夫，落实“谁执法谁普法”的普法责任制，加强“以案普法”“以案释法”，发挥典型案例引领法治风尚、塑造社会主义核心价值观的积极作用，不断提升全体公民法治意识和法治素养。党委宣传、网信、法院、检察院、教育、财政、文化和旅游等部门要发挥职能作用，积极推进法治文化建设。各部门按照“谁主管谁负责”，大力加强本部门、本行业、本系统的法治文化建设。《意见》细化了各部门普法责任，明确了执法机关、党委等主管部门的普法职责。

（三）把普法融入立法、执法、司法、法律服务等法治建设的全过程和各环节

把普法实时融入立法、执法、司法、法律服务等，意味着普法并不是一项“孤军作战”的工作，而是一个“牵一发而动全身”的系统工程。一方面，要把普法和立法机关的立法活动、行政机关的执法活动、司法机关的司法活动、律师等法律服务工作者的法律服务整体联动结合在一起。比如，人大开门立法、设立基层立法联系点、网上直播执法现场和司法审判现场、生效法律文书在线查询、失信联合惩戒名单公示等，都属于将“纸面上的法律”变成“现实中的法律”的普法宣传。公众在一个个具体生动的案例中，能够形象地感受到什么可以做？什么不能做？从而逐步树立规则意识，明确行为界限。另一方面，现实中存在的“司法不公”现象，导致司法公信力受损，降低了社会公众对于法治的信赖。司法机关在普法工作中的着力点和重点任务应是在司法裁判中树立行为规则，并教育引领社会风尚的形成。

（四）构建全覆盖、网格化的大普法工作格局

健全完善党委领导、政府主导、人大监督、政协支持、部门各负其责、社会广泛参与、人民群众为主体的法治宣传教育体制，逐步形成大普法工作格局。各部门形成合力，实行联合普法机制，扩大法治宣传教育覆盖面、影响力。在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体中，公民个体既是目的，又是手段；社会公众既是普法的客体，又是普法的主体。普法责任单位应避免“大水漫灌”式的普法宣传，应该通过提升人民群众在普法中的参与度、体验感，真正激发社会公众在法治宣传中的主动性、积极性，提高人们对法治宣传教育的接受度和认同感。

二、基层普法工作面临的矛盾和问题

在“八五”普法期间，在社会结构进一步变化和调整的背景下，人们对于公平、正义、民主、法治的需求越来越高。目前，普法工作表面化、碎片化，普法内容宽泛化、政治化，普法考核重形式、轻效果等问题，使得当前的普法工作不能完全满足推进全面依法治国的需要，具体反映在以下六个方面。

（一）抓重点普法与全面普法的矛盾

纵观历次全国普法规划，普法重点对象呈现扩大的趋势，目的是以点带面，实现向“一切有接受教育能力的公民”的普法，实行公民终身法治教育。法治宣传抓住“国家工作人员、青少年、企业经营管理人员、村居民”等重点对象，进行分层、分类培训。“八五”普法新增加了“村居民”作为普法重点，开展民主法治示范村（社区）建设，这也是乡村振兴背景下深入推进法治乡村建设的客观需要。根据2021年5月第七次全国人口普查统计，2020年，全国人户分离达到4.93亿人，约占总人口的35%，其中，流动人口3.76亿人，十年间增长了将近70%。②国家统计局：《第七次全国人口普查公报（第七号） 》，访问网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html。北京市常住人口有21893095人，0至14岁的人口占11.84%，15至59岁的人口占68.53%，60岁以上的人口占19.63%。③国家统计局：《第七次全国人口普查公报（第五号） 》，访问网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html。在受教育方面，北京每10万人中拥有大学教育的人数全国居首，达到41980人。④国家统计局：《第七次全国人口普查公报（第六号） 》，访问网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818825.html。北京作为超大城市，伴随着城镇化率的提高，“八五”普法期间常住流动人口的比例构成也发生了显著变化。北京市“八五”普法工作延续了“七五”普法的经验做法，将国家工作人员、青少年、企业经营管理人员、村居民等列为重点普法人群，但是没有把外来务工人员作为普法重点。外来务工人员作为城市的常住人口，离开原来的乡村，不受乡规民约的束缚，但尚未完全融入城市，接受城市社会规范体系的约束，因此原户籍所在地和常住地都没有把其作为普法重点。“八五”普法期间，应该坚持普法全覆盖、无死角的原则，适时调整普法重点人群对象，将外来务工人员纳入首都普法重点人群对象。比如，在外来务工人员比较集中的建筑行业、餐饮行业、快递行业、网约车行业开展“短、平、快”的实用性强、易于接受的法治宣传教育。

（二）推进基层社会治理中改革的超前性与法治意识滞后的矛盾

在深化城乡基层依法治理方面，把市域社会治理现代化作为切入点，才能构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。目前，北京市人大常委会通过了《北京市街道办事处条例》《北京市接诉即办工作条例》，原来由北京市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权正式下放至街道办事处和乡镇人民政府，共涉及相关职权431项，其中，涉及城管执法部门393项，与生态环境、水务、卫生健康及农业农村部门有关的共38项⑤《北京：431项行政执法职权下放至街道乡镇》，访问网址：http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/02/content_5523556.htm。。虽然在北京的街道和乡镇挂牌成立了综合行政执法队，街道和乡镇能否接得住、管得好，仍有待在实践中进一步检验。另外，在实施新修订的《行政处罚法》的过程中，有些行政执法部门存在“管理就是收费、执法就是处罚”的认识误区，存在“一刀切”执法，基层执法既要有力度，也要有温度，不能是冰冷的；在某些领域和行业，仍存在执法不作为，法外用权、权力寻租等腐败现象。

把法治宣传教育融入系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等方面，推动公民法治观念逐步养成，培养规则意识和契约精神，让依法工作和生活成为一种习惯。当人们普遍接受现代法治理念，遇到矛盾和纠纷能够理性寻求法治方式和通过法治途径来解决，社会治理会进一步得到优化。通过法治宣传引导群众依法合理表达诉求，维护自身合法权益，有利于促进社会和谐稳定。

（三）培育法治文化有形载体与无形载体的矛盾

《意见》明确，社会主义法治文化建设日常工作由司法行政部门具体负责。《意见》指出，将法治文化作为优化营商环境的重要内容，作为法治示范创建、精神文明创建、平安中国创建等创建指标体系的重要内容。法治环境、法治文化、法治氛围基本上属于同一范畴，如何将法治文化作为可以量化的指标？是以有形的法治文化建设基地数量还是以创建质量作为考核的重要指标？如何分层次建设一批具有地域特色的法治文化建设示范点或者示范基地？

当下，乡村在经济高速发展和城镇化的背景下，出现了村庄空心化现象，乡村青壮年劳动力人口向城市聚集，导致农村出现大量留守老人和儿童。在现代化的进程中，人们的思想观念也逐步发生了变化，对于社会风俗习惯的认同度降低，乡土意识逐渐弱化。如何在乡村推动法治文化与乡土文化深度融合，是值得我们思考的问题。按照《北京市加强法治乡村建设三年行动计划（2020—2022年）》，2020年北京市民主法治示范村覆盖率达到15%，2021年达到20%，2022年达到30%，建立起民主法治示范村动态管理机制。要持续推进农村法治文化阵地建设，实现“一村一法治文化阵地”，通过法治文化阵地建设推动助力法治文化建设。

（四）普法不均衡与普法饱和的矛盾

长期存在的“大水漫灌”式的普法，投入了大量的人力、物力、财力，资源投入大，但普法效果是否能够明显提升有待考量。因此，应当尊重普法的客观规律，完善普法工作，提升普法针对性、实效性。普法饱和度是指在定量的人力、物力、财力投入之下，即使再增加投入，普法效果提升仍然有限。按照“八五”普法工作要求，各级政府要根据实际工作需要确定法治宣传教育经费并纳入本级财政预算，建立健全工作经费动态增长机制。各部门各单位要安排普法专项经费，确保专款专用，开展“精准滴灌”式普法。

普法不均衡是指在某些领域、某些行业、某些地区普法供给过剩和普法供给不足同时并存。例如，在首都功能核心区和远郊区，普法呈现出不均衡态势，资源投入、人员队伍建设等存在差距。以北京市通州区马驹镇为例，马驹镇面积为82平方公里。截至2019年10月，下辖共8个社区，45个村。因邻近亦庄工业园区，流动人口数量多、密度大，目前的普法力量难以满足现实的普法需求，人员缺口大。有些偏僻乡村，村民的法治素养不高、法治意识薄弱。在为乡村群众提供法律援助服务的同时应立足实际，有针对性开展普法宣传。

（五）普法内容是侧重法律条文还是法治理论的矛盾

“八五”普法规划强调，实行公民终身法治教育制度，把法治教育纳入干部教育体系、国民教育体系、社会教育体系。在普法过程中，是重点普及法律法规条文还是普及法治理论，主要取决于普法对象的受教育程度。《宪法》是历次普法的重点。以义务教育阶段为例，涉及青少年普法的初二《道德与法治》教材侧重普及法治理论，学生对于抽象的法治理论不甚理解，只能死记硬背，反而不如直接普及《宪法》第二章“公民的权利和义务”法条，效果更好。在民法典宣传普及过程中，应当突出民法典重点条款普及率，民法典体量大，编章结构复杂，法条数量多达1260条，可以结合普法对象的关注点和实际需求，选择重点法条进行宣讲。

针对成年人群体，比如，国家机关工作人员、企业管理人员，可以在继续教育阶段将法治理论作为普法的侧重点。法治观念的培养，对于个体而言，是一个循序渐进的自我成长过程，从法律层面，不断扩充法律知识储备，提升法律素养，树立法治信仰，从而自觉以法律为准绳，办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法。

（六）普法的价值导向是形式法治理念还是实质法治理念的矛盾

伴随经济社会发展，普法内容呈现逐步细化的发展态势，具有由制度普及、理论普及向理念普及、文化普及过渡的特点。在开展普法的过程中，对于许多法律问题只是浮于表面的理解和解读，没有深入进行说理释法，致使法治宣传教育难以达到理想效果。“法治”已成为社会主义核心价值观之一，但对于“法治是什么？法治的精神是什么？如何实现真正的法治？”等一系列问题，公众的认知还不够深入。宪法法律至上、法律面前人人平等、限制和约束公权力、保障人权、重视稳定性、可预期甚于重视变动性和灵活性等是属于主流的实质法治理念。在实践中，有的地方重视形式法治，忽视实质法治，普法浮于形式。从长期来看，应培养实质法治理念，真正培树民众的法治信仰。

三、提高基层普法工作精准性和实效性的思考

建议北京市出台《北京市法治宣传教育条例》，通过有针对性地进行“小切口”立法，使得普法工作有法可依、依法开展。在“八五”普法期间，建议主要从以下四个方面提高首都基层普法的精准性和实效性。

（一）适应新媒体、自媒体时代，运用新平台创新基层普法的形式和内容

当下，普法不能仅仅局限于在墙上刷标语、贴宣传画这些传统形式。移动互联网给普法工作带来了巨大的机遇和挑战，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，互联网普及率达73.0%，网民使用手机上网的比例达99.7%，人均每周上网时长达到28.5个小时，互联网深度融入人们日常生活。⑥《CNNIC发布第49次〈中国互联网络发展状况统计报告〉》，访问网址：https://www.chinanews.com.cn/gn/2022/02-25/9686153.shtml。要充分利用当前媒体发展态势，把普法宣传主阵地转移至线上，在运用传统方式开展普法宣传的同时，线上线下相结合，优化普法宣传方式，提升普法宣传实效。

在自媒体、短视频时代，人人都有麦克风，人人都可以成为主播。受众接收信息的主流渠道，不再是“被接收式”“被推送式”，而是“主动点播式”“主动上传式”。受众不再仅仅是法治宣传、意识形态宣传的客体，而是可以充分发挥主观能动性。结合当下社会热点问题，普法部门应当适应时代的变迁，以贴近群众生活的方式，在网络阵地上发出正能量的声音，持续引导社会舆论，对不当或偏激的言论进行纠正。

北京市司法部门与首都高校、科研机构、律师事务所合作，吸纳有号召力的社会力量、有识之士走出“象牙塔”，做“接地气”的公益普法工作，适时推出越来越多的普法“网红”。比如，中国政法大学教授罗翔，在B站、抖音、快手等有数千万人关注，民众认可度高，视频内容取得了较好的普法效果。另外，农村的普法方式和城市应当有所区别，普法时应选取更贴近农民群众生产生活的案例“以案释法”。结合“三下乡”活动（指的是文化、科技、卫生“三下乡”），大张旗鼓地开展法治下乡，将抽象的法律法条变为老百姓易于理解的案例故事。树立务求实效的普法观念，把社会效益放在首位，不断地推出优秀的法治文艺作品，寓教于乐，进一步扩大普法受众面，增强影响力。

（二）探索形成按需设置、动态调整、覆盖全面的普法项目管理机制

进入新时代，以满足人们日益增长的对于民主、法治、公平、正义等方面需求为普法导向，应更加注重“按需普法”，避免“作秀式”普法。将普法考核指标体系细化为公民对新出台或新修订的法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度等软指标，而不是举办法治讲座次数等硬指标。在大普法工作格局下，贯彻落实“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”“谁服务谁普法”，赋予党委等主管部门、执法部门、公共事业单位、法律服务部门、媒体部门明确清晰的普法责任，形成良性循环的法治生态环境。北京市自2019年开展“接诉即办”工作以来，针对“每月一题”所集中反映的社会重大问题，比如，新就业形态劳动者劳动保障、房产证办理难等问题，在解决诉求的过程中有针对性地开展相应的普法工作，取得了良好效果。

普法工作可以探索采用项目管理机制，尝试市场化运作、第三方外包、专业分工和合作共赢等灵活方式，提高普法实效性。市区级司法行政部门应建立健全法治宣传教育推进制度，负责全程监管和引导指导、定期考核、量化管理，把普法的实效性考核纳入检验和评价法治政府建设、法治社会建设的指标体系之中。

（三）均衡配置普法资源，向薄弱地区和弱势人群倾斜

适应人民群众对法治的需求从“有没有”向“好不好”转变，均衡配置普法资源。2021年5月，北京城市副中心“法治地图”正式上线，市民只需轻点手机，就可以查询身边的法律服务机构及其办事指南和服务信息。在公共法律服务平台建设方面，北京市推出了市区级普法平台，推进普法重心下移，向基层一线倾斜，推动各类资源下沉到基层社区和广大乡村。通过实施乡村“法律明白人”培养工程，落实“一村一法律顾问”制度，加大乡村普法力度，深化法治乡村建设水平。按照《北京市加强法治乡村建设三年行动计划（2020—2022年）》，在区级层面设置公共法律服务中心，在乡镇设置公共法律服务站，建成率达到100%。在提供法律服务的同时，加大对于基层矛盾纠纷的排查化解力度，及时定分止争。此外，加强乡村公共法律服务，为妇女、残疾人、老年人等弱势群体提供优质便捷的法律服务，提高其依法维权的能力和水平，引导其“遇事不怕事”，运用法律武器理性正当维权。

（四）培养既懂传播又懂法律的普法人才队伍

提高普法的实效性和精准性，关键是靠“人”。人才是核心要素，新发展阶段对普法工作人员的综合素质也提出了更高的要求，需要培养既懂传播规律又懂法律知识的复合交叉型人才。针对国民教育系列，探索“法学+教育学”双学士人才师资队伍的培养。加强对媒体从业人员的法治教育，将法治素养作为从业资格考评的重要内容，提高其运用法治思维和法治方式解读社会问题、引导社会舆论的能力。过去考核检查普法工作，主要是通过考核开会次数、材料数量、讲座次数等，导致基层存在“走形式”和应付敷衍现象，随着全面依法治国的深入推进，对于普法工作提出了更高的标准和要求，普法不再是走“形式”，而是需要走“心”入脑。普法工作人员需要懂得媒体传播规律、善于做沟通调解工作、能依法化解各种社会矛盾，能够以“法”服人、以“法”育人，真正在思想和内心上让民众尊法学法守法用法。

畅通普法宣传的“最后一公里”，发挥律师等法律服务工作者队伍的积极作用。目前，我国律师队伍发展到约52万人，全国律师每年办理刑事、民事、行政等各类诉讼案件超过600万件。全国有20多万名律师以及基层法律服务工作者，为全国64万个行政村、社区提供法律顾问服务；有近5万名律师担任调解员，每年调解的案件有25万多件。⑦《官方：中国律师队伍已达52万人 涉外律师1.2万余人》，访问网址：http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-03/26/content_12467180.shtml。律师和法官、检察官相比而言，更具有普法的先天优势。当下，人们在遇到纠纷时，会在第一时间去找律师咨询和解决。应当积极引导法律服务工作者依法依规诚信执业，认真履行社会责任，利用自身职业优势和法律素养，积极参与开展普法工作，引导全社会形成崇法向善的良好风尚。