叶秋辰

（苏州大学 江苏苏州 215006）

一、社区服务的涵义

学者刘伟能认为，关于如何界定社区服务这一概念，早在1987年民政部举办的社区服务研讨会上，就有过一段简单的表述：“社区服务是指在政府机关的支持下，动员社区成员参与互助式的社会服务，并解决当地的社会问题。”同年，有关学者就“社区服务”这个概念作出更深入的阐释：“社区服务就是为人民的物质和精神生活所提供的各类社会福利和服务[1]。”

国内的社区服务自20世纪末以来，就其基本属性与基本特征存在着如下两种观点。第一种观点，狭义社区服务学说认为，社区服务的基本性质是非营利性，即社区服务实际上应只包含福利性服务，而不应包含商业性服务。学者关信平认为，社区服务应该是在政府的资金、政策等方面支持下，通过社区内外的各种相关资源调度，从而进行的福利性服务。学者郭伟和认为，在实践中，社区服务与社区内已存在的所有服务活动并不等同，它应该界定为：“为社区服务所提供的社会共同体属性的福利性、公益性、互助性、义务性服务。”第二种观点，广义社区服务学说认为，社区服务的基本性质除了非营利性还应包含营利性，政府部门对这一观点持首要意见。学者郭安认为，把社区服务的商业性纳入社区服务体系之中，比狭义社区服务更具包容性。只有将有偿性与无偿性相结合，才能做大社区服务这块蛋糕，在经济相对不发达的地区推进社区服务。在目前的情况下，适当地引入便民性的社区服务对于满足居民的所有社会福利需求来说是十分必要的[1]。

综合以上分析，社区服务的目标就是为了解决社会问题，提供社会福利和社会服务。由于政府社会福利资源不足，对于居民的社会福利需求不可能大包大揽，因此适度地引入商业性便民服务是十分必要的。由此，社区服务的基本属性与特征可以界定为以下五点：“区域性、服务型性、互动性、群众性和福利性。”

二、城市社区服务存在的问题分析

（一）社区服务的弱行政化倾向

学者王国枫认为，我国社区行政化具体表现在两个方面。一是社区服务体系多数是和社区行政体系相对立的，政府在社区服务过程中占主导性作用，社区居委会虽然是群众自治组织，但是由于它承担了大量的行政事务，实际上已经成为政府机构权力的延伸。二是在目前社区服务组织的负责人构成比例中，政府领导与社区居委会负责人占大多数，社区服务组织中的其他领导成员和管理成员，也有部分是由政府领导或社区居委会干部兼任[2]。同时，学者赵作伟指出，我国社区服务中依然存在“政社不分”的情况，在街道管理层面，政府与社区的服务管理职能集于一身，然而其本质上仍是一种政府行为。社区服务组织有其自身的运行规律和内在逻辑，显然不应被政府机构完全替代。因此，如何科学地将二者的职能权限理清，并有机地衔接起来，对于建构中国特色社区服务体系来说十分重要[3]。

（二）社区服务中居民参与不足

学者任远认为，传统的社区服务主要是由政府主导，而社区服务发展应倡导居民共同行动，应及时了解社区居民的需求和生活状况，引导社区居民参与民主决策、自我管理，这是提高社区服务发展的关键[4]。同时，学者陈雅丽提出，虽然目前在社区发展中参与社区服务的非营利性组织日益增多，但是其发展仍然非常缓慢，其中，由社区居民自发成立的社区服务组织数量较少，绝大多数居民缺乏自我服务、自我管理的主观意愿和热情。在社区服务活动参与过程中，老年居民占大多数，中青年居民对于各种非营利性组织缺乏参与的动力[5]。此外，学者陈晏指出，在社区居民的观念中，社区委员会并不是一个具有自治性质的机构，它充其量只是一个为居民排忧解难、解决问题的行政机构。由于社区居民对公有财产的本质和对业主委员会的了解不多，对社区公共事务的态度较为淡漠，因此出现了社区居民不召开、不参加业主大会等情况[6]。

（三）社区服务专业化水平较低

学者修宏方认为，目前社区服务发展受到的主要制约因素为：在整体上，社区服务队伍的素质与社区服务的发展要求不适应。社区服务的发展离不开经过专业社会工作培训的大学毕业生，因为他们的专业性可以解决各种社区服务问题并促进社区服务的发展。当今多数社区工作者是文化水平较低、没有专业技能的企业下岗员工，因此会影响社区服务的效率和效果[7]。同时，学者张会霞指出，目前在社区服务工作中，有很多具有专业性的项目，如咨询、调解、维权等，由于社区服务者缺乏相关专业知识，仅经过简单的专业训练，难以胜任这个工作，这已经成为影响社区服务发展、提升社区服务水平的重要因素[8]。

（四）社区服务的社会认可度不足

李建伟等学者指出，社会认同是一个行业发展的主要指标，虽然在上世纪80年代后，中国城市社区服务已经有了一定的发展，但目前的社会认同程度还很低。具体表现在以下三个方面：首先，学界对此还没有一个清晰的定义，即社区服务的内涵与外延。目前，我国社区居民在政务、公共、便民利民等面向社区方面的服务以及对义工的观念与职能的理解尚不够一致。其次，政府没有充分意识到发展社区服务的重要性。基层政府未能充分认识到社区服务在国家发展与治理中的地位，因此相关部门没有出台相关政策，投入资金、建立长效机制，这制约了社区服务的发展。最后，社会力量缺乏参与社区服务的积极性。由于社区服务存在利润低、收益回报慢等情况，因此社会力量投资社区服务的积极性不高，导致社区服务发展的产业化、规模化较慢[9]。

三、促进城市社区服务发展的建议

（一）明确政府和居委会在社区服务中的职能

一要加速政府职能的转变，完成从行政向服务的逐步过渡。在推进社区服务体制改革的进程中明确政府的职能定位，将部分社区服务和社区管理职能转交给居委会。二要充分发挥居委会的主导作用，发展社区服务组织。要把政府权力下放到基层，让居民委员会通过招标的形式，把社区服务外包给相关社会上有资质的非营利机构。三要尽快出台相关的政策法规，设立社区行政事务中心和社区服务中心，明晰社区居委会行政与服务两大职能[10]。

（二）提高社区服务的居民参与度

一要提升社区居民对社区服务的自主性和积极性，促进党员、居民代表协商机制形成，推广以自我管理、自我教育、自我服务为宗旨的居民民主实践，使社区居民的行事范围扩展到社区服务的各个方面。二要加强社区居民对社区服务的认识，可以通过社区公示、网络宣传等方式，经常在社区内宣传社区服务的相关理念和价值观，以加强社区居民参与社区服务的积极性。三要充分发挥社区委员会的自治职能，在政策层面上尽可能减少社区的负担，使其摆脱繁杂的行政事务，投入更多的时间、精力和财力投入到社区服务中，组织社区居民积极主动参与其中[11]。

（三）推进社区服务人才队伍专业化、职业化

一要优化基层组织。城市社区通过选派、招聘、推荐等方式，将优秀的大学生吸纳进社区。二要构建社区内部的专业人才队伍。在社区中设立专门的人才培养基地，同时，政府在大范围内设立相关机构。国家应制定相关的政策和法规，推动社区服务发展。三要努力提高社区服务人员的专业素质。要重视对社会工作有一定研究的人才，对具有一定实际工作经验的应聘者优先选用。对已进入社区服务的人员要进行专业的培训和教育，并建立专项考评体系。四要加强基层义工队伍建设。首先，要建立专业化、高效的社区义工服务团队。其次，要重视社区义工队伍的整体素质，定期开展义工培训，提高义工队伍的整体素质[12]。

（四）提高社会对社区服务的认可度

一要重视社区服务在国家的治理体系和治理能力中的重要地位，尽快完善相应的社区服务机制和政策法规，形成高度重视社区服务发展的良好氛围。二要深入地了解社区服务的内涵与外延，厘清其本质与类型。对国内外有关社区服务的经验进行归纳和总结，以促进社区服务发展，提高社会对社区服务的认同度。三要注重增加社区居民、市场主体、社会组织的社会认可度。积极做好市场主体和社会组织之间的协调工作，保障社会民众的利益。应加快社区服务社会化的进展，发动市场主体和社会组织共同参与和投入，并了解社区居民真实的社区服务需求[9]。

四、研究展望

笔者通过近二十年来相关的文献梳理发现，学界有关社区服务的研究，多以社区卫生服务、社区养老服务、社区公共服务为研究对象。在我国，这方面的研究虽然起步较迟，但是发展很快，取得了显著的成绩。然而，对于社区服务现存问题，国内目前的相关研究还比较欠缺，有关的理论与实践还有待进一步扩展和完善，本文就相关文献进行梳理，对于促进社区服务的发展，给出以下几点建议。

（一）健全社区服务制度建设的政策法规

为了进一步推动社区服务的发展，应尽快完善社区服务政策法规，健全社区服务发展的体制机制，将全省统筹与地方实际相结合，保障社区服务机构、社区服务工作者的法律地位，明确各级政府的任务、保障监督措施以及相关法律责任。将与社区服务需求相适应的项目纳入政府采购指南中，积极培育、引导和规范有关社会组织和社会工作者。

（二）加大社会工作发展的资金投入

社区服务的发展与社会工作的发展是分不开的，我们可以借鉴美国与英国等发达国家的社会工作发展经验，积极推动政府购买服务、直接补助和社会保险费的转移等。大力支持社会服务组织和基本公共服务项目的资金投入，把社工站建设纳入各级政府考核指标，加大对社会工作的投入，使其真正扎根于社区基层，服务于社区。

（三）探索与归纳本土城市社区服务的经验范式

我们应结合本土城市社区大环境，探索在中国的城市社区服务中，以“社区、社会组织、社区工作者、社区志愿者、社会慈善资源”形成的“五社联动机制” 在社区服务中所起到的作用、互动机制、服务效果等，并对这一过程开展理论与实务上的研究。将服务和科研有机地结合起来，为我们总结出的社区服务模式提供有益的借鉴，从而促进我国的社区服务发展。

五、结语

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重要论断，这是中国历史发展的一个新的命题。社区服务对于满足社区居民个体需求、促进社会和谐起着重要作用，它在推进国家治理和治理能力现代化的过程中，具有重要的现实意义。中国的社区服务工作在新时期刚刚起步，还没有形成本土化的相关理论，因此，具有中国特色的社区服务工作需要打破局限，建立适合中国国情的“社区服务”知识体系、话语体系和实践体系。