段国俊 （南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019）

港口是城市乃至国家之间的交通枢纽，港口城市若能处理好港口、产业、城市三者之间的关系，便能迅速发展。纵观世界，很多国际大都市都是港口型城市，在中国GDP 排行榜前20 更是超过八成都是港口型城市。经济要由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，港产城三者之间的关系也需要得到转变。《关于建设世界一流港口的指导意见》的印发，将港产城融合上升到了一个新的战略高度，提出港口聚集需要多样化的资源，以促进产业转型，推动港口、临港产业向腹地的融合。南通是江苏长江经济带中的一个重要城市，同时又沿江靠海，近年来经济发展极为迅速，港口经济是其不可或缺的组成部分。南通作为一座港口城市也顺应着“以港促产、以产兴城、港城共荣”的发展规律，但由于其发展难以突破瓶颈，港口、城市迟迟不能进入一个新的层次，这背后的原因值得深思。本文通过对南通不同港区进行比较与分析，发现了在港产城融合过程中存在的问题，并提出相应的对策，希望能对南通的城市发展有所帮助。

1 文献综述

港口自古以来就是城市发展的重要板块，在新时代，港口应当发展新的运行模式，推动产业的升级转型，使港口能够协同城市的可持续发展。港城关系是港口与城市在自我发展中逐步积累而成的，二者相互作用，且关系是动态变化的。最早将港口与腹地城市建立联系的是英国地理学家伯德，他提出的“港口通用模型”为后人探索适合当地发展的港口运行模式提供了理论基础，同时还指出了港口发展存在六个阶段，初步说明了港口各个阶段如何融入城市这一问题，该模型发展至今，联合国贸易与发展会议则根据港口功能将港口发展分成了四个阶段。吴晓磊等[1]在此基础上站在空间、要素等角度指出港产城的空间演变关系分为三个阶段：以港建市、以港兴市、以港强市，不同阶段港口的拓展功能、主导产业、城市经济功能都不同，造成了不同的港城关系。罗芳等[2]通过比对青岛港、上海港1990年至2011年的RCI 值，诠释了不同阶段港口对城市的依赖以及反作用程度。随着港城互动理论的不断丰富深入，陈航等[3]从港口货运功能、经济学、互动机制等多角度分析了港城关系，说明了临港产业的性质会影响港口与城市之间的联系程度。港城关系又是一个庞杂的大系统，其主要的两个子系统为港口与城市，二者的各自发展又受制于多方面因素，从而又会影响到港口与城市之间的关系。司增绰[4]构建了港口基础设施规模-港口城市经济规模的系统指标体系，采用灰色相对关联度分别测算连云港港口和日照港港口的基础设施与港口城市的互动发展程度，解释了基础设施的建设如何影响城市发展进而影响港城之间的互动。张旭等[5]在构建港产城融合发展水平评价指标体系后借用耦合协调度模型、障碍度模型等工具分析了环渤海地区12 个城市港产城融合发展的水平、障碍因素等方面。赖峰[6]对黄埔港近年来在发展过程中对港城关系不协调的原因进行分析，并据此对其未来发展趋势进行演化。但现有的研究对南通市港产城融合过程中存在的问题分析较少，且很少有对一个城市内多港区间的比较研究，因此本文对南通市进行了深入剖析，对于南通市内诸多港区进行比较分析，然后借用相对集中指数从宏观角度上分析了南通港产城的协调状况。

2 南通港产城融合发展历程

根据联合国贸易与发展会议对港口发展阶段的划分，南通港口发展经历了三个阶段：第一阶段在新中国成立初期，南通港只是一个内河小港，只作为货物的中转中心，主要功能为海运货物的装卸、中转，货物吞吐量仅有3.8 万吨。这一阶段劳动力和资本为影响港口发展的主要因素。第二阶段为1950年至1980年前后，南通港建成了2 个万吨级深水泊位，投入使用后实现了海轮直达和江海换装。1982年南通港批准外国籍船舶驶入，南通港从干流港一跃成为江海河联营的枢纽港口，能够满足工业发展对资源、材料的需求，港口功能上也相应地拓展了临港产业和相关的经济活动，资本开始左右着港口的发展。第三阶段是在20世纪90年代后期至今。2002年，南通港实行政企分开，形成了现在的南通港口集团有限公司和南通市港务局，随着港口运行模式的转变，港口成为了物流中心，同时与城市间的互动也变得频繁。这一阶段信息和服务主导着港口的兴衰。而南通港口达不到第四阶段所需要的信息技术支撑、科学化管理，停滞在第三阶段已久。

现如今，南通港与世界上96 个国家和地区的312 个港口均有通航关系，拥有长江岸线4 166 米，千吨级以上公用生产泊位23 座，其中万吨级以上13 座，最大靠泊能力为20 万吨级；堆场面积60 万平方米，仓库面积5.3 万平方米。南通港主要从事港口的建设和经营，货物装卸、堆存及物流配送、客货运代理、理货；港内船舶拖带服务，船舶航修等业务[7]。在此基础上南通港与临港产业、南通城市发展之间形成了良性循环的关系（图1）：南通港作为长三角的重要枢纽，将世界各地的能源物资聚集于此，为临港产业提供了基础保障；各种产业借此进行集中化、规模化发展，不仅为港口反哺货源，支撑了其主营的运输业务，同时也为城市提供了丰富多样的产品、服务，吸引了更多的人才、技术，从而带动了城市经济的发展；港口成为了南通城市发展的核心部分，城市会将港口的发展上升到核心战略地位，为港口的规模扩大、功能整合等方面提供政策支持；城市内、城市间的经济活动会向临港产业提出更多的产品需求并刺激其业务进行拓展。

3 南通港产城融合发展困境

3.1 产业滞后，不宜融合

南通经历了“以港建市”时期，现正处于“以港兴市”阶段，并最终向着“以港强市”的目标发展。南通港集团有限公司的主营业务仅限于货物的仓储中转，同时南通市政府意识到港口的经济来源不能局限于运输等基础业务，临港产业迫切需要升级转型，以适应时代发展的需求。根据《南通市内河港口总特规划》，将南通内河港划分为南通港区、海安港区、如皋港区、如东港区、海门港区和启东港区六大港区，2020—2035年对内河港启东港区的工业园、产业园、经济技术开发区进行建设规划（图2），但在规划中仍然以较为传统的运输业、工业、制造业为中心，虽然有高新技术行业作为支撑，但仍不足以使南通的港口与经济全球化接轨。以启东港区和海门港区两大港区的现实状况以及对2020—2035年的规划为例，不难发现南通港只是发挥了商品物资的集散贸易、工业制造等功能，而“以港强市”的目标需要港口承担起多样化的经济功能，各类园区外并没有很好地拓展港口毗邻地的经济功能，产业的基础化、单一化致使南通港迟迟不能成为接入国际的综合型港口，使南通被动承接着上海的各类过剩产业，难以自主发展新的港口运营模式。

启东港区以吕四港经济开发区为核心，占地面积达到了210km2，但其功能局限于工业制造，并没有充分地利用其附近的吕四渔港、茅家港，而这两个港口直接面向黄海，窗口作用没有得到有效的发挥；从图2中提取启东港区各园区概况信息（表1），可以看出这些工业园、产业园只注重科技创新（表1），不可否认科技创新是第一生产力，会为城市吸引更多的人才、技术、产业，但站在城市的角度而言，为促进南通的港产城融合发展，仅依靠高新技术的工业不足以为南通带来全方面的进步。从图2可以看出启东港区重点城镇、综合型城镇、特色城镇均只有一个，以工贸型、农贸型城镇居多，启东港区只作为工业用地、货物集散中心、农贸市场，导致城市难以完善其配套的基础设施，城市中心难以向港口方向发展，居住环境也不宜城市居民向港口聚集、生活，城市建设项目也不会将目光投向该港区。同时，一味地追求通过新兴技术提高生产效率，短期内的确会促进港口经济的发展，但港口的发展会越来越脱离城市，正如美国的纽约港，港口的各项产业在城市发展初期乃至中期都对城市发展起到了提升作用，但随着港口经济日趋独立，造成港口与城市之间的不平衡，港口经济效益就逐渐走向了边际化，最终会逐渐衰落[8]。只有让港口经济融入城市的发展才能保障港口与城市的长久互促、高质量发展。

表1 启东港区各园区概况

而对南通另一内河港海门港区的规划则使其功能更为单一。海门港区注重整个区域内的航道、作业区的规划：航道根据通航船舶吨级划分了3 条可通航1 000 吨船舶的三级航道、2 条可通航300 吨船舶的五级航道、5 条可通航100 吨船舶的六级航道、2 条可通航50 吨的7 级航道；作业区则以吞吐能力、泊位数、占用岸线长度、陆域纵深、占地面积为指标进行量化，最终目的都是提高作业区的装卸货能力、仓储能力。南通对海门港区2020—2035年的规划仍然停留在港产城空间演变的第一阶段：港口拓展功能局限于装卸、堆存、运输中转；临港产业以运输业为主导；属于初始商品型经济的城市发展阶段；城市仅发挥了商品集散、区域贸易的经济功能；港城关系为港容城内。作为内河港，既有对外贸易的港口，也有大块的陆地区域，仅以物流为主要产业过于浪费资源，同时也暴露了其作业效率低的问题，海门港区虽然为港口贸易、各类产业、城市提供了丰富的货源保障，但海门港区比起启东港区更靠近城市中心，更应丰富其产业，承接城市向港口的经济拓展活动。

3.2 同质竞争，阻碍发展

继对南通市内河港的规划后，南通市人民政府于2019年12月18日出台的《南通港总体规划（2035年）》（下文简称《规划》）已经过交通运输部、江苏省人民政府联合批复，指出南通港作为长江经济带对外开放的窗口，应当为长三角共建辐射全球航运枢纽起到应有的支撑作用。《规划》当中提到，南通港要秉持“优江拓海、江海联动”的发展理念，将总体规划格局分化为沿江三个港区（如皋港区、通海港区、南通港区）和沿海一个港区（通州湾港区）。对南通港口的整合划分，看似有益于不同港口之间的协调，但同时也使各港区之间形成了一种竞争关系。

“大通州湾”作为南通的建设重点，按照“去行政化”和“招商全员化”的思路，推动重点力量向招商引资、项目建设一线大力倾斜，形成了5 个专业招商局、2 个大项目招商局“5+2+全员”的招商新格局。自设立以来凭借“粗放型”招商带动了区域经济发展。截至2020年8月，完成签约项目55 个，总投资额424.32 亿元。区域内的企业涵盖了新能源、装备制造、电子信息、医用设备、新材料等多方面的产业板块。这无形之中对上文提及的启东港区内的各产业园、工业园涵盖的产业进行了挤压。2022年3月1日通州湾作业区三港池“2+1”码头建设工程正式启动，该工程满足了“中天钢铁”（海门）对大型散货码头转运及其他长江沿江产业转移的需要，主要建设内容为：2 个10 万吨级和1 个5 万吨级通用码头泊位，岸线长度满足1 艘20 万吨级和2 艘5 万吨级散货船同时停靠的要求，码头岸线长923m，设计吞吐量2 200 万吨/年。如皋港区在《规划》中被赋予了以干散货和件杂货运输为主，配套集装箱运输功能，积极发展临港产业的功能定位。先后建成的海螺水泥配套码头、长源国际码头、华电配套码头等以及在2021年开工建设的又来沙港池码头工程都促进了港口吞吐能力的提升。而通海港区更是一味地追求集装箱的吞吐量，于2021年跃升至全国江河港口集装箱码头第二位。

上述可知，南通港口的总体规划虽然赋予了各港区不同的功能定位，但在实际运作过程中同质性较强，无形地增加了港区之间的竞争。结合协同治理理论，借鉴府际合作的经验，港区合作也应建立在利益互补、无法独立发展的基础上。南通各港区由于产业利益对立，会为了提高本区域的货物吞吐量而相互竞争，在价格方面相互挤压；在招商引资方面，各港区不仅在招投标时竞争，且“粗放型”招商会带来一定的生态问题，影响区域内的生活环境。任何一个港区都会受限于客观条件，如政府划地、自然条件、区位因素等，因此，港口演变到一定阶段后将无法继续独立发展，此时港区之间、港城之间的协调发展将会显得格外重要。

3.3 港城趋异，难以同步

以下将借用Vallega 的相对集中指数（RCI 指数），试解释南通港口规模与城市经济活动之间的关系，如公式（1）所示：

公式中为Ti年城市港口货物吞吐量，表示一定区域i年内港口货物吞吐总量；Pi表示i年城市人口数量，表示一定区域i年内人口数量总和。

当RCI ≤0.33 时，该港口城市类型为一般城市；当0.33 ＜RCI ≤0.75 时，该港口城市类型为临海型城市；当0.75 ＜RCI ≤1.25时，该港口城市为典型港口城市；当1.25 ＜RCI ≤3 时，该港口城市类型为门户型城市；当RCI ＞3 时，该港口城市类型为流通型城市。一般认为，当0.75 ＜RCI ≤1.25 时，港口与城市之间的发展最为协调，除此之外都为不均衡状态。

但该计算方式存在一定的局限性，城市的经济发展状况仅以人口作为衡量指标有些欠妥，因此需要对该公式进行一定的改动，加入GDP 指标参与城市经济发展规模的计算，而南通港口近年来主要还是发展其货物吞吐量，其他产业的拓展并不多，因此还是以货物吞吐量来计算，所以改进后的公式（2）为：

公式中的RCI'用以代替表示南通港口规模与城市经济活动之间的关系；Ti和所指不变；Pi1表示i年城市人口数量，表示一定区域i年内人口数量总和，Pi2表示i年城市GDP 总量，表示一定区域内i年GDP 总量；Fp1和Fp2分别代表人口和GDP 的权重系数，本文将二者视为同样重要，故Fp1=Fp2=0.5。

本文从《江苏统计年鉴》选取了2014—2020年的数据（表2），并对南通市的RCI'值进行计算，得出结果后再作图（图3）使数据的演变趋势更加明显。

表2 江苏省南通市2014—2020年数据

从图3可以看出南通近7年的RCI'值大体稳定在0.75～1.25，符合典型的港口城市类型，但在2019年跳出了该区间，且近些年的数值起伏较大，说明港口与城市难以共同繁荣或衰退，港城协调关系不稳固。自2014年后RCI'值有小幅度的下跌，至2017年达到最小值后又有大幅度的拉升，说明2014年港口经济对城市经济的贡献率在小幅度下降，2017—2019年港口经济对城市发展的贡献极为明显地上升，以至于使南通突破为门户型城市，港口与城市之间的发展相对不协调，但2019—2020年呈现了一次大幅下跌，又回到了0.75～1.25。总的来看，南通港口经济对城市的发展贡献日趋明显，且随时有使南通正式突破为门户型城市的可能性，港口与城市的关系不稳固，若港口脱离城市发展，终将会走向衰落，只有使RCI'围绕某一数值上下小幅度地稳定浮动时才能说明港口与城市发展趋于同步，可实现共同繁荣。

4 南通港产城融合发展路径

4.1 产业升级拓展，促港产城融合

港口不再只承担交通枢纽这一种功能，只有提供多样化的服务才能够适应时代的需求。对于南通诸多港区来说，产业升级与拓展迫在眉睫。南通作为沿海开放城市，要做到“以港强市”，需要向世界提供多样化服务，注重多元化经济，同时在现有的基础上，加大对高新技术的投入，重视数字化、信息化的港口建设，以科技提高港区内的作业效率。启东港区的工业园众多，适当拓展内部产业有助于多样化经济，经济技术开发区可以作为招商引资的重点区域，要注意引入的企业需要满足多元经济发展的需求，紧跟信息化时代的步伐；滨海工业园在承接上海的转移产业时，要摒弃原有的来者不拒理念，充分评估所转移的产业对环境的影响，为人口向港区转移创造适宜的生态……简而言之，各港区、各港区内的产业园需要通过多样化的经济功能来提高港口经济对城市经济的贡献率，在现有的基础上对产业进行拓展升级以促进港产城更高层次的融合，使城市的发展重心向港口发展，完善配套的基础设施，真正做到港产城融合发展。

4.2 加强顶层设计，助力联动发展

《规划》所提出的“一港四区”起到了整合资源、功能的作用，但同质竞争所带来的危害也不可忽视。本文认为要从宏观层面上加强顶层设计，以政府为主导力量，牵头改变港区之间的竞争关系。各港区应因地制宜地准确定位自身的功能以及适合自身发展的产业，主动去除同质化园区，清楚地认识到仅靠自己发展的局限性，从而加强与其他港区之间的联动发展，在相互需求的基础上形成一条完整的产业链。从港口发展状况的评判标准上来说，南通的各港区都在追求集装箱吞吐量的提升是理所应当的，但南通的港口众多，同质竞争终将会使货运产业达到饱和，经济效益走向边际化，为避免该情况，南通各港区间应通力合作，平衡各产业之间的占比。

4.3 推动资源整合，促进协调共通

根据对南通市RCI'值的计算分析，针对南通港城关系的不稳定且趋于不协调问题，需要从多方面进行改善。从城市的角度看，南通市政府需要重新优化整合土地资源，以通州湾区域为核心，以组团布局为主要形式，构建“组团式、衍射型、多层次”的港城发展格局。坚持主城区的中心地位，加强南通市与长三角城市群内其他城镇的联系，提高城市的综合承载能力，避免港口脱离城市发展。在户籍、就业、医保等基础保障制度方面进行创新，统筹南通六县一市的户口流动，在人口要素上为港城关系协调提供有力的支撑。从港口区位来看，南通背靠上海，有极大的潜力发展成为国际航运中心，在“一港四区”的背景下联动发展，形成“1+1+1 ＞3”的放大效应。积极推进保税港区、国际航运综合服务区的建设，营造优良的营商氛围、保持高效的港口运作效率，提高港口对城市的贡献，另外政府层面需要对港区设定绩效考核，对港区内的农业、工业、基础设施建设设置不同发展目标，同时要注意港口规模扩大带来的土地矛盾问题，使港口的规模与发展阶段保持一致，与产业结构相匹配，避免盲目扩张所带来的生态、交通等方面的负面影响。