陈登贤CHEN Deng-xian；许英姿XU Ying-zi

（广西壮族自治区柳州市水利工程建设发展中心，柳州 545000）

1 柳州市水库工程及除险加固现状

1.1 柳州水库工程现状

柳州市水系分布广泛，水资源较为丰富，柳江、龙江、洛清江、融江等水系发达，全市多年平均降水量为1660mm，2020 年水资源总量为263.6 亿m3，较多年平均值增加了38.4%[1]。据不完全统计，截至2022 年10 月，全市辖区内五县五区现有水库（含水电站）工程345 座，总库容超过57 亿m3，水库水面0.57 万公顷（8.53 万亩），占全市水域及水利设施用地的10.33%[2]。仅水利系统注册登记管理的水库工程多达311 座，包括中型11 座，小（1）型65座，小（2）型235 座，总库容约5.64 亿m3，这些中小型水库长期稳定发挥其灌溉、防洪和养殖效益，为地区经济社会稳步发展提供了可靠的水利保障，如图1 所示。

1.2 柳州病险水库除险加固现状

柳州市水库以中小型水库为主，大部分小型水库多于50-60 年代依靠发动当地群众自行建设，普遍存在坝体填筑施工质量较差，大坝清基及坝基防渗处理不彻底的问题[3]，大坝运行多年后，虽经多次除险加固，但由于运行管理水平低、维修养护不及时、除险加固不彻底、多年度汛运行等原因，致使大部分小型水库周期性积病成险，且主要集中在安全标准低、坝体或坝基渗漏问题突出、建筑物结构（主要是大坝）不安全、结构老化严重等，即“先天不足，后天失养”问题突出。

自治区水利厅、市政府历来对水库安全问题高度重视，据统计，自2007 安全普查以来，柳州市2008-2019 期间陆续对全市310 余座水利系统管理的水库实施了除险加固，累计完成批复投资9.1 亿元，其中95%以上的水库是在2008-2016 期间实施的除险加固。这一时期实施的除险加固项目，主要内容以三大建筑物（挡水建筑物、泄水建筑物、输水建筑物）加固为主，运行管理、监测设施等运行管理配套建设内容次之。

随着时间的推移，2018 年“水利工程验收攻坚战”以来，柳州市已陆续有水库达到安全鉴定10 年期限或除险加固竣工验收5 年期限，经过多年运行部分水库在检查过程中排查发现渗漏、结构老化等影响水库安全运行的病险问题，亟需开展新一轮安全鉴定和除险加固。根据区水利厅除险加固工作部署及规划要求，2020 年以来市水利局已陆续对100 余座水库组织了安全普查，并对其中38 座三类坝病险水库组织开展了除险加固（含前期工作），目前已有16 座工程已完工，累计完成投资超过6000 万元。随着“水利工程补短板，水利行业强监管”指导方针的提出，到国务院国办发[2021]8 号文件的出台，标志着中央下至各级政府及水利部门对水库除险加固的重视程度提升到了新的高度。从近年柳州市病险水库除险加固过程来看，柳州市水库除险加固期间遗留下部分突出问题，对新时期加强水库安全管理，高质量、有序推进水库除险加固提出了更高的要求。

2 病险水库除险加固存在的突出问题

2.1 资金需求和依赖大

早期，除险加固资金投入模式主要以中央财政为主，地方配套为辅[4]，对部分财力相对薄弱的县（区），配套资金的支持有限，除险加固的顺利实施高度依赖中央财政资金补助；近两年水利部、财政部逐步统筹地方政府一般债务限额资金用于保障小型病险水库除险加固，以柳州市为例，2021-2022 年用于一般债小型病险水库除险加固（含前期工作）资金约4921.97 万元，占批复投资的61.4%。而社会资金的引入方式目前尚处于探索阶段，仅限于参与中小型水库经营管理。总的来看，小型病险水库除险加固较为依赖中央及地方政府一般债资金的投入，地方财政压力较大。

表1 柳州市小型水库病险水库除险加固投资统计表（2021-2022 年）

2.2 前期工作不充分

实践证明，前期工作阶段，特别是水库大坝安全鉴定成果质量和初步设计实施方案设计深度对除险加固项目申报、投资控制、进度推进等具有直接影响。水利部2021年出台《小型水库病险水库除险加固项目管理办法》以前，除险加固前期工作不充分导致除险加固历经坎坷的问题时有发生，如安全鉴定承担单位未按要求开展地质勘察、测量等工作，导致安全鉴定成果核查或初步设计技术审查时出现设计漏项及一系列影响；又或如未充分论证除险加固设计合理性，建设内容主次不分，除险加固后未解决主要病险，造成资金浪费等。

2.3 渗漏问题较为普遍

柳州市岩溶分布范围广泛，受地质、降水及工程自身状况影响，渗漏病险问题较为普遍。据柳州市水利工程建设与发展中心收集统计的水库除险加固资料显示，2008-2020 年期间实施除险加固的319 座水库中（包含8 座外系统水库及2 座已报废水库），共有285 座水库存在坝体、坝基和坝内涵管等渗漏问题，其中至少有54 座水库存在不同程度的岩溶渗漏问题，个别水库如柳城县芦洞、班江水库，柳江区三斗、根林水库及融安县社宜水库岩溶渗漏问题突出，除险加固后渗漏问题仅短期有所缓解，经过多年运行隐患逐步隐现，“十四五”期间正在推进新一轮除险加固。

另一方面，早期水库监测设施基础薄弱，仅中型水库和部分小（1）型水库安装有渗流、变形等监测设施，且值守人员不具备观测、分析水库渗流、变形数据的专业能力，普遍未开展渗流、渗漏观测工作，渗漏量数据缺失。

2.4 参建单位管理模式存在薄弱环节

过去，在除险加固批量化实施过程中，主要由县（区）水行政主管部门直属机构或二层事业单位为主体组建项目法人，在以一个项目法人负责多个小型病险水库除险加固项目建设为主的集中管理模式下，项目法人技术力量薄弱，建设管理能力薄弱，管理经验不足，项目技术负责人往往还需兼顾本职工作，项目建设管理力不从心，难以依规、高效履职[5]。此外，施工、监理等参建单位从业素质参差不齐，部分项目管理粗放，未严格制定和落实施工、监理各项管理制度，工程质量合格率低，影响后续验收及除险加固进度。

2.5 验收工作滞后

柳州市2016 以前实施除险加固的绝大部分水库由于验收权限集中市级部门，工程验收工作量大，加之普遍或多或少存在工程质量不合格、结算决算（审计）未完成、工程资料不完善等一系列验收遗留问题处理不及时[6]，部分项目随着时间推移引起新的问题出现，致使竣工验收工作受阻，总体进度相对滞后，90%的水库多是在市政府2017-2018 年推进的水利工程验收攻坚战中完成竣工验收的，影响水库发挥效益。验收时距离工程完工普遍超过5 年以上，一定程度上“延长”和“推后”了安全鉴定的时间，面临刚验收就出病险的尴尬局面。

3 高质量推进柳州市除险加固的对策思路

3.1 统一认识，明确目标任务

水库作为重要的水利基础设施，是全市社会经济稳定发展、人民群众生命财产及公共安全的重要保障之一。切实推进病险水库除险加固，既确保工程安全，又能充分发挥工程效益，缓解水资源供需矛盾。市委、市政府高度重视水库安全问题，根据“十四五”病险水库除险加固消除存量病险、完成新增任务、建立长效机制的总体目标要求[7]，2022 年市政府在《柳州市县域经济发展“十四五”规划》里明确了切实水利基础设施建设，抓好病险水库除险加固工程的目标任务，将加快推进全市水库安全鉴定和除险加固“十四五”期间各年度计划有序实施。

3.2 加大资金投入及探索社会化资金引进机制

柳州市的水库以中小型水库为主，除险加固投资应以中央专项资金和地方政府一般债资金为主，除了积极创造有利条件申请国家资金补贴和发行地方政府债券外，目前全市正全力推进以政府购买服务和区域集中管护为主的小型水库管护机制改革，可通过积极引入专业化的管护团队参与小型水库的日常管护，通过租赁、承包水面经营或合规性引进库区旅游或其他公益性项目等方式，筹集部分除险加固经费。

3.3 加强前期工作质量

①提高勘察设计行业执业水平，提高前期工作成果质量。安全评价和初步设计等前期工作阶段，针对前期工作不充分、设计成果质量不高的问题，市县级水行政主管部门作为重要的监管主体和技术审查的组织者，应充分发挥主观能动性，采取合理措施规范行业执业环境，提升区域内水利勘察设计从业者的综合水平。建议合理引进区域外资质、执业水平较高的勘察设计团队参与本地安评、初设的勘察设计工作，进一步可分县（区）域、分阶段委托不同的勘察设计单位，统一委托社会化、专业化的工程咨询机构组织技术审查，同时制定合理的勘察设计成果评价和奖罚机制，通过竞争激励机制逐步提升本地勘察设计单位勘察设计水平，保障除险加固前期工作成果质量。

②与时俱进提高除险加固技术含量。收集、研究除险加固最新理论和技术成果，结合柳州水库实际指导勘察设计单位革除墨守成规的思想，推陈出新、因地制宜试行新技术、新材料及新工艺并加以推广运用，力求在经济可行的基础上提升除险加固的技术含量及效果[8]。

3.4 充分发挥行政监督指导职能

①市县水行政主管部门要持续开展水库安全运行监督检查，摸清辖区水库主要病险及程度，病险重点将大坝渗漏、水工建筑物老化损坏等主要病险列入监督检查问题清单及时反馈，及时指导工程主管部门或管理单位尽早开展安全鉴定等前期工作，为申报除险加固计划做好项目储备。

②安全鉴定工作阶段，重点关注并监督指导评价单位严格按照《水库大坝安全鉴定办法》开展评价工作[9]，实事求是确定工程安全类别，除险加固规划申报前依规高效完成安全鉴定程序，避免出现以申报规划为导向推进安全鉴定或延误除险加固时机的被动局面。

③初步设计阶段，结合过往经验需在对技术审查时，为规避工程实施阶段可能存在的征用地纠纷、重大设计变更等问题提出合理建议，为加快除险加固进度创造有利条件。

④督促指导符合验收条件的项目及时开展竣工验收，对存在验收遗留问题长期未能验收的要及时开展专项整治，完工一座验收一座，及早发挥工程效益。

⑤适时开展除险加固效果评价（后评价），综合评价水库病险问题的治理和改善程度，验证勘察设计、施工技术的可靠性，为后续水库运行管理及新一轮除险加固提供参考。必要时以数据开展实证研究，结合评价结果、病险程度合理申报后续除险加固规划。

⑥规范和加强项目建设管理。严格按照基建程序管理，全面推行项目法人责任制、建设监理制、招投标制，对除险加固项目建设过程的市场主体行为依据《水利建设市场主体信用信息管理办法》加强监管。对市场主体的违法违规行为，通过责令整改、约谈、通报等方式督促市场主体落实整改，记不良行为记录信息并上网公开，规范和加强项目法人、施工、监理等主要参建单位项目管理效能，保障除险加固工程质量。

3.5 加强运行管理及维修养护

①加大维修养护资金投入。水库维修养护不及时不到位是产生水库病险的原因之一，重视和加强水库日常维修养护是建管并重、保障水库安全运行的重要举措。市水利局多年来每年组织各县（区）编制中央小型水库及区公益性水利工程维修养护实施计划，对辖区水库定期开展维修养护。近年来水库维修养护覆盖面广、资金需求日益递增，但中央、自治区级资金总量相对有限的困境下，市水利局积极协调财政部门，进一步统筹市级水利财政资金用于维修养护资金，同时组织县（区）申报一般债维修养护资金，除用于日常维修养护外，重点用于处理水库巡查发现的工程缺陷及安全隐患，保障水库安全及效益发挥。

②完善管护机制，推进标准化管理。根据区水利厅水利工程标准管理及完善小型水库管护机制工作部署，市水利局编制了全市全面推行水利工程标准化管理工作方案，明确了“十四五”期间的标准化管理的目标任务。同时，指导五县五区推行以政务购买服务、区域集中管护为主、“以大带小”为辅的社会化、专业化管护机制，引入社会化、专业化管护技术力量，改善小型水库“无人管”、“不懂管”的薄弱基础现状。

4 结语

病险水库除险加固是“十四五”期间水库安全管理的重点及常态化工作之一，柳州市政府将根据水利部、区水利厅工作部署，重点抓好除险加固前期规划设计工作，争取将更多亟需除险加固的项目列入中央专项规划，多元化多渠道筹措、安排除险加固及维修养护资金，加强全过程行政监督管理，建管并重，充分发挥全市水资源优势及水库效益，凝心聚力推动柳州水利事业高质量发展。