罗祖苑LUO Zu-yuan

（东莞市水务工程建设运营中心，东莞 523039）

0 引言

城镇化进程的加快，推进了常住人口超过1000 万的超大城市数量不断增加，对水安全、水保障等方面的需求也逐渐提高。水利是支撑超大城市社会经济发展的基础，有效控制和调配自然界的地表水及地下水是水利工程的核心任务，科学管理水利工程是实现兴水利、除水害的重要保障。水利工程主要包括水库、水闸、泵站以及堤防等工程，其运行管理水平与相应的管理体制、监督管理办法[1]、维修养护资金、管理人员专业能力、工程达标状况和工程信息化程度[2-4]密切相关。不断提升水利工程管理意识，主动适应超大城市社会发展需求，推进水利工程管理体系科学建设，实现水利工程管理的现代化、专业化、智慧化、精细化发展，有效发挥水利工程社会经济效益，是新晋超大城市水利工程管理的主要任务。为促进新晋超大城市水利工程管理水平与城镇化发展水平相匹配，有必要针对水利工程管理现状进行系统性分析，以适应城市面临的新发展需求，保护江、河、湖、库等水系安全，保障人民的生命及财产安全。本研究选取东莞市水利工程为研究对象，通过系统梳理全市工程管理现状，剖析管理存在的问题，并针对性地提出解决方案，以期为提高超大城市水利工程运行管理水平提供理论支撑。

1 水利工程现状调查结果

1.1 水利工程概况

东莞市位于广东省中南部，珠江口东岸，东江下游的珠江三角洲[5]。全市常住人口1053.68 万人，境内96%的河流属东江流域，共有大小河流669 条，总长2395km，主要包括东江、石马河、东引运河-寒溪水、茅洲河等[6]。境内水利工程主要分为水库、水闸、泵站和堤防（图1）。截至2021年底，全市共有121 座水库，总库容4.05 亿m3，其中，中型水库8 座（同沙水库6220 万m3、松木山水库5898 万m3、横岗水库2890 万m3、黄牛埔水库1596 万m3、虾公岩水库1107 万m3、契爷石水库1158 万m3、茅輋水库1131 万m3、雁田水库1424 万m3），总库容2.2 亿m3；小（1）型44 座，库容1.5 亿m3；小（2）型69 座，库容0.35 亿m3。水闸共350座，总设计过闸流量2.8 万m3/s，其中大型5 座（河口水闸节制闸、塘厦水闸、马滩水闸、旗岭水闸、峡口水闸），中型65 座，小（1）型185 座，小（2）型95 座。泵站共有304 座，830 台水泵机组，总装机容量20 万kW，排涝流量0.29 万m3/s，其中排入东江干流东莞段的泵站有7 座。铁燕排站、燕岭排站、南畬塱排站3 座由南畬塱排站管理处管理，五八围排站、向西排站、独洲排站、横山排站等排站由企石、石排镇管理。堤防共128 条，总长1075km，其中江堤785km，海堤290km。

1.2 水利工程管理现状

东莞市水利工程管理采用市、镇、村三级进行分级管理，各水利工程的管理情况见表1。市级以水务局直属单位为主，负责对部分较大较重要的堤防、水库、水闸、排涝泵站等水利工程实施管理，具体包括15 座水库、43 座水闸、30 座泵站以及全市堤防。镇级以镇水务运营中心为主，负责对除市直管工程以外的有一定规模的水利工程实施管理，包括58 座水库、144 座水闸、171 座泵站。村级以村委会为单位，管理44 座水库、163 座水闸以及103 座泵站。另有4 座水库由其他单位管理。

表1 东莞市各级管理部门水利工程数量分布

截至2021 年，东莞市水库已全部完成了安全鉴定工作，250 座水闸达到规定年限，已开展安全鉴定134 座，72座达到规定年限的泵站大部分未开展安全鉴定。另外，总长1075km 的堤防中，有570km（53.0%）堤防满足规划防洪标准。

东莞市水利工程管理人员职称及学历情况见表2，各镇街水利工程管理人员约1500 人，助工及以上职称人员160 人，占比10.7%，无职称人员1340 人，占比89.3%；大专及以上学历650 人占比43.3%，大专以下学历850 人占比57.7%，其中平均年龄44 岁。

表2 东莞市水利工程管理人员职称及学历情况

2021 年，全市水利工程年度维修养护资金共5800 万元，基本采用分项市场化模式落实。以市管水利水库为例，2021 年维修养护费用为35～62 万元，此外，东莞大堤2021年的维修养护费7.7 万元/km。

2 水利工程管理存在的问题

2.1 水行政管理体制混乱，管理人员“两低一高”

东莞市基层水管单位改革后，成立镇街农林水务局，履行水行政主管部门职能，水务工程运营中心负责水利工程运行管理。但是部分镇街农林水务局未完全履行水行政监管职能，由水务运营中心独立承担行政和运行管理职能，导致市级工作部署至镇街时存在对接不畅的情况。同时，部分农林水务局与水务工程运营中心基本无隶属关系，造成职责不清、工作难协调等问题。

镇街管理人员存在“两低一高”现象，即职称低、学历低、年龄高。主要受编制、薪酬以及工作环境等问题影响，岗位对技术人员的吸引力不足，水闸工、电工等水利工程管理所需的技工紧缺，同时大部分水利工程操作人员无证上岗，管理水平较差。

2.2 村级单位管理能力低

目前村管水库有44 座、水闸163 座、泵站103 座。村管水利工程以村委会为管理部门，无专业管理机构，同时受管理经费不足、管理人员少且非专业的影响，工程普遍存在管护不到位、运行状况差等问题。

2.3 工程安全不达标

按照规定，水库和水闸安全鉴定每5～10 年一次，泵站安全鉴定每20 年一次。在中央省市的严格要求下，2020年水库已全部完成了安全鉴定工作，但是，由于水闸和泵站大部分由镇街或村委会负责管理，还有高达46.4%的水闸和大部分泵站未按规定开展安全鉴定，工程安全状况不明，存在带病运行的风险。

东莞市现状防洪体系为“水库蓄水与河道堤防相结合”，但是受城市迅速发展、工程建设资金紧缺、征地拆迁难度大等因素的影响，目前还有47%的堤防不满足防洪标准。沿海水乡片堤防防洪潮标准为50～100 年一遇，现状达标率48.4%；东引运河—寒溪水干流防洪标准为50～100年一遇，现达标率45.98%；石马河干流防洪标准为50 年一遇，达标率37%。

莞城、东城、南城、万江、运河治理中心、东莞大堤等4个街道和单位的68 个排站、62 个水闸的机电问题排查结果表明，主要存在以下问题：排涝能力不满足需求，占总站点的10.3%；无双电源供电或无备用电源，占总站点的73%；机电设备存在问题，占总站点的32.3%；防雷接地不达标问题，占38.5%；启闭机存在问题，占11.5%；无信息化系统建设，占60%；环境及相关设施还存在缺少专业化维护，或由村级管理，管理技术水平较落后等问题。以上问题在一定程度上影响了水利工程发挥防洪排涝功能效益。

2.4 运行管理经费不足

东莞市水利工程维修养护费用标准，是2009 年管理部门依据水利部定额标准计算得到，并沿用至今，部分工程维修养护费用不升反降。2021 年各市管水利工程维修养护费用为35～62 万元，与2009 年相比变化幅度为-21%～23%（茅輋水库2021 年维修养护费用比2009 年增长2%，契爷石水库2021 年维修养护费用比2009 年增长23%，松木山水库2021 年维修养护费用比2009 年增长-21%，水濂山水库2021 年维修养护费用比2009 年增长-14%），维修养护费用显著低于珠海市中型水库维修养护费（140～280 万元）。同时，东莞大堤2021 年的维修养护费7.7 万元/km，为珠海市堤防维修养护费标准（14.18 万元/km）的54.3%，差距较大。在水利工程强监管的背景下，维修养护的内容增加、标准提高，需要建立与经济社会发展水平相适应的运行管理经费投入增长保障机制才能较好保障维修养护工作开展，但是，维修养护经费却没有得到相匹配的增长。镇、村管理的水利工程管护经费投入更低，保障不足。

3 提升水利工程管理能力的对策

3.1 深化体制改革，完善管护机制

明确镇街农林水务局和水务工程运营中心工作分工，农林水务局对辖区水务行业行使行政监督管理和统筹协调职能，并与市水务局进行无缝对接；镇水务工程运营中心定位为工程运行管理单位，不承担行政职能，在农林水务局的监督指导下开展工作。

将村管水库收归由镇级集中管理，确保全市小型水库得到专业化管理。按照“产权不变、管理权移交”的原则，将村、社区、企业或其他组织管理的中型以上水利工程由镇街水务部门统一管理。通过购买社会服务的方式，将辖区内水利工程的管理、养护工作实行市场化管理模式，推动水利工程运行维修养护工作专业化、社会化和规范化。

3.2 保障经费，强化监管

加大水利工程运行管理经费投入，结合经济发展水平和物价指数，联合相关部门，按照水利部财政部《水利工程管理单位定岗标准（试点）》和《水利工程维修养护定额标准（试点）》，并参照周边城市有关定额，采用现行人工单价等材料价格，重新测算水利工程维修养护定额，落实维修养护费用，并专款专用。实行强势监管，常态化监管，借助“河长制”平台，压实各级行政和管理单位责任。参照水利部明查暗访形式，组建专职队伍对所有水利工程采取不定期检查，跟踪问题整改情况，对整改缓慢的地区行政或管理单位以“河长办”名义约谈，并纳入“河长制”年度、月度考核指标，督促各级水利工程管理部门完成整改工作。

3.3 摸清现状，补齐短板

在现有工作的基础上，全面摸排水利工程运行及安全现状，推进水利工程安全鉴定和除险加固工作。对于已全部完成安全鉴定的水库工程，重点开展常态化安全鉴定工作，针对安全鉴定即将到期的水库工程做好工作计划，提前开展安全鉴定前期准备工作。对于安全状况未知的水闸、泵站以及险工险段堤防，系统开展安全鉴定，对有安全隐患的工程及时开展除险加固。对属于险工险段的堤防工程，重点开展安全评价，存在安全隐患的及时开展除险加固工作。未达标、具有重要防洪任务的江堤和海堤开展达标建设，提升设计标准，将防洪潮标准提升至50-100 年一遇设计标准。全面补齐防洪安全短板，提升防灾减灾能力。

3.4 制定标准，专业管护

按照《广东省小型水库安全运行管理标准化工作指引》、《大中型灌区、灌排泵站标准化规范化管理实施细则》等文件精神，开展中型灌区和中型泵站的标准化规范化管理建设工作，鼓励小型泵站参照开展标准化规范化管理建设。同时，以东莞大堤、运河治理中心、市水务建运中心等堤防、水闸、泵站技术骨干力量为班底筹建工作专班，制定创建标准，完成标准化创建工作，明晰管理内容和管理标准，明确工程管理单位人员管理内容，管理办法以及管理标准。同时，按照标准进行管理和考核，确保各项管理工作有效落实，破解水利工程普遍存在的重建设轻管理的困局。

3.5 加强培训，夯实基础

加大水利行业技能人才的培养，发挥技能人才在治水、防汛防台抗旱、水利工程标准化管理中的重要作用，以适应水利工程运行维修养护发展的需要。逐年落实培训经费，委托专业水利院校定期开展理论与实操技能培训，切实提高管理人员操作水平。经培训、考核合格者，核发相应的岗位培训合格证书，实行全员持证上岗制度。开展水利工程运行管理岗位技能竞赛，营造良好学习氛围。

4 结论

本研究从工程管理制度、人员管理能力、工程达标状况、运行管理经费以及管理智慧化程度等方面，系统分析了新晋超大城市东莞市水利工程的管理能力现状。同时，为促进城市水利工程管理水平与城镇化发展水平相匹配，借鉴了国内外相关水利工程先进管理理念，针对性地提出了东莞市水库、水闸、泵站以及堤防工程管理能力提升办法，以适应城市发展需求，保护城市水系安全，确保社会经济稳定发展。研究成果表明：

①东莞市目前镇街水务部门的行政及管理职能划分不清晰，建议明确镇街农林水务局和水务工程运营中心分别行使行政和管理职能，同时将村级管理的水利工程逐渐由镇级水务部门统一管理或推行市场化养护。

②现状水利工程维修养护定额与经济和人口发展程度不匹配，需要结合经济发展现状重新测定。

③46.4%的水闸和泵站未开展安全鉴定，堤防达标率仅53%，建议落实水利工程安全鉴定、除险加固以及达标建设等工作，同时制定水利工程管理标准，实行专业化管护。

④定期开展理论与实操培训，发放培训证书并实现全员持证上岗。