刘德法，蔡阳杰

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、“三治融合”理念的产生与发展

(一)“三治融合”理念的滥觞——“枫桥经验”

在20世纪60年代初期的社会主义教育运动背景下，浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众首创了“枫桥经验”，其特征是发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好[1]。“枫桥经验”的核心优势是汇集人民群众的智慧，教育、监督和改造有破坏行为和破坏活动的人群，在基层就将矛盾和问题解决掉，将大多数被说服教育的人改造成“新人”。这是把党的群众路线的原则和方法与社会主义教育实践相结合的全新创造。“枫桥经验”为全国的基层群众工作树立了旗帜和标杆。改革开放后，中国社会处于转型期，社会矛盾增加，这时，“枫桥经验”更加体现出其解决矛盾的优势。在中国特色社会主义新时代，“枫桥经验”始终坚持以人民为中心、始终坚持党的领导、始终坚持一切从实践出发，不断进行创新和发展，始终保持着旺盛的生命力和积极的指引作用[2]。

(二)新时代“枫桥经验”的智慧结晶——乡村治理中的“三治融合”

进入中国特色社会主义新时代以来，“枫桥经验”从县域走向市域，从乡村走向城市，从空间到内容都发生了深刻而显著的变化。党的十九大报告指出，要健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。“三治融合”首创于浙江省桐乡市高桥镇。2013年，由于区域内高速公路、铁路的开通，新人、新物、新思想涌入高桥镇，打破了当地固有的社会结构，利益诉求随之多元化，产生了大量因征地、拆迁引发的纠纷，信访问题严峻。2013年5月，高桥镇尝试建立了百事服务团、百姓参政团、道德评判团三支根植于民间的团队。百事服务团发动群众、服务群众，由村民自愿组成村级联络服务网。百姓参政团充分发扬社会主义基层民主和协商民主，讨论镇村级重大项目、活动，是完善基层自治的重要成果。道德评判团致力于通过公共舆论的作用，在法律层面之外进行道德引领，着重解决法律、法规管不到的不良现象，让人民群众自我教育、自我管理、自我约束。通过自治、德治、法治“三治”的方法，很快就在预防处理社会问题、维护社会稳定以及协调社会、经济关系中展现效果。党委政府与群众同气连枝，相互信赖和依托，各项工作的决策更加科学民主、贯彻落实更顺利、有实效。“2013—2018年，高桥镇越丰村行政诉讼案件与信访事件均为零；2019年，高桥镇全镇纠纷调解量下降29.2%。”[3]随后，桐乡市、嘉兴市和浙江省三级党委政府逐步推广和发展了这一经验，作为坚持发展新时代“枫桥经验”创新项目，取得了显著成效，明显提升了全省的基层治理质量。

(三)“三治融合”的内涵与价值

若只论“三治”中的一项，全国各地均能找到一些实践典型。而桐乡市高桥镇的“三治”第一次打通了自治、德治、法治之间的壁垒，以协调统一取代各自为战，通过体系的构建，形成治理合力，从而加强对社会矛盾风险的源头防范、前沿化解。首先，以德治为基础，发挥道德的教化功能，构建以评立德、以规促德、以文养德的德治建设体系，以潜移默化而又持久不衰的方式调和社会矛盾、化解社会风险。其次，以法治为保障，通过严格执法、公正司法、宣传普法、阐理释法，构建法治建设体系，发挥法律定分止争的规范作用。最后，以自治为目标，坚持“相信人民群众自己解放自己”的群众观点，通过基层民主和协商民主的途径，加强群众的主体地位，逐渐促进社会自我运转功能的完善，在基层真正实现人民群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。“三治融合”是“我中有你、你中有我”的乘数效应，缺少任何一个，都会大大削弱其成效。“德治缺少，治理成本将大幅度增加; 而法治或自治缺少，面临的或是基层社会治理的崩溃。”[4]“三治融合”是浙江省在20世纪60年代开创“枫桥经验”后在基层社会治理探索中的又一个典型代表。

二、乡村振兴背景下基层职务犯罪的现状

(一)乡村振兴背景下基层职务犯罪增多之成因

2020年底，我国取得了脱贫攻坚战全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，进入了全面推进乡村振兴新阶段。乡村振兴战略是习近平总书记在党的十九大报告中提出的伟大战略，关系数亿农村群众的福祉和切身利益，是全党全国工作的重中之重。然而，随着乡村振兴战略的深入推进，国家投入的力量越来越多，在取得了显著成就的同时，基层职务犯罪现象也日益凸显。

1.基层财权、事权增加

近年来，按照中央决策部署，中央财政以及地方财政每年拨付大量专项资金，最终均要由处于基层工作第一线的乡镇政府、村级组织以及县直相关职能部门发放或使用。基层干部在工作中接触的资金多了，其受到的诱惑自然也变大了，有的人员掌握着数百万甚至数千万的专项资金，不由利令智昏，打起据为己有或者挪用牟利的主意。自乡村振兴工作开展以来，国家的扶持政策越来越多，基层干部有了更广泛的事权。有权力的地方就可能有权力寻租，一些不符合条件的人为获得不正当利益，千方百计以财物向基层干部请托，以期获得国家的补助、补贴，一些工作人员就此被腐蚀。而更有甚者，个别人员主动索贿，在基层干部财权、事权增加的情形下，若监督和预防没有跟上，自然会产生更高的腐败风险。

2.部分基层干部政治素质不高

从事乡村振兴相关工作的绝大部分人员能够做到廉洁奉公、不辱使命，但也有部分人员意志不坚定，同时，基层条件艰苦，工作难度大，也使得个别工作人员感到待遇与付出不成正比，这也是乡村振兴工作中贪污贿赂犯罪的犯罪动机之一。由于村干部没有公职身份，待遇较低，缺乏稳定性和归属感，因而难以吸引优秀人才；同时，直接选举的方式，在个别地方也被异化，贿选、宗族势力把持等现象时有发生，有些村干部法律意识淡薄，长期在村中独断独行，甚至有着“有权不用，过期作废”的想法。而随着乡村振兴工作的推进，大量的事务又需要依靠村干部执行和处理，由此便产生了较大的权力滥用的风险。

3.法律监管不到位、流于形式

首先，乡村振兴工作的第一线是乡村，尤其是产业基础薄弱的偏远村庄，距本区域行政中心(即县城)较远，县级纪委、监委等部门对其监督难度较大，往往是基层干部犯案已久，上级机关才迟迟得到消息并采取行动。其次，乡镇纪委等部门缺乏办案力量，且其工作人员与其他基层干部往往有着千丝万缕的联系，难以进行有效监督。同时，乡村两级组织的规章制度不够完善，专项资金的使用和分配缺乏透明度；基层缺乏专业财务人员，财务账目不够规范，对账目的检查也流于形式，审计监督难度很大；存在“上级监督太远，同级监督太软”的问题。

(二)乡村振兴工作中职务犯罪的主体及共同犯罪

1.乡村振兴工作中职务犯罪的主体

在乡村振兴工作中，职务犯罪的主体包括在乡镇政府、街道办事处中执行公务的国家工作人员；在县级乡村振兴局、财政局、农业局、民政局等相关职能部门中执行公务的国家工作人员；上级党委政府派驻的驻村第一书记、帮扶工作组成员；村民委员会主任、副主任及委员；村党支部书记及委员；村会计、村民小组组长等。其中，农业站、林业站、财政所等部门，以及村支书、村主任、会计财务等人员为多发地带和重点人群。村干部虽然没有正式的公职身份，不属于公务员法管理范畴，但他们在实际工作中，受基层政府委托，行使着大量公共管理职能。并且，村干部人数众多，人员素质参差不齐，在职务犯罪总数中占据着相当的比例。

2.乡村振兴工作中职务犯罪的共同犯罪

近年来职务犯罪呈现出团伙化、甚至集团化的趋势。多人共谋、共同实行、各用其权、分工配合成了新常态。乡村振兴工作中的职务犯罪同样如此。按共同犯罪中犯罪主体的不同，此类共同犯罪可分为两种，即国家工作人员之间的共同犯罪、国家工作人员与其他普通主体的共同犯罪。按共同犯罪中行为方式的不同，此类共同犯罪可分为三种。一是共同作为，即利用各自的职务便利，达到其犯罪目的，如乡镇的乡村振兴办人员与财政所人员合谋，伪造名单和账目，侵吞补助款。二是共同不作为，如两名交通局工作人员，明知他人在农村道路硬化项目施工中存在偷工减料行为，却约定共同隐瞒不纠，造成国家财产严重损失。三是作为与不作为结合，如村主任与乡纪委干部串通，挪用危房改造款、生态补偿款用于营利性活动，纪委干部明知其行为而不管不问。查阅近几年的相关案例，我们可以发现，目前基层的许多职务犯罪，表现出了共犯人数多、分工明确、盘踞乡村两级甚至县乡村三级多部门、配合默契、作案频繁的特点，贪腐手段多样化，气焰猖狂，出现“全链条式腐败”，窝案、串案日益增加。

(三)乡村振兴工作中职务犯罪的法益危害性

乡村振兴工作中的职务犯罪既直接侵害了群众的切身利益,又严重影响党和政府的形象和干群关系。首先，乡村振兴工作中的贪污犯罪将国家用于帮扶农村群众的款物据为己有。贿赂犯罪必然伴随着职权的滥用，不符合条件的人违规获得补助，急需帮扶的群众却无法及时获得援助。单笔的帮扶资金虽数额不大，但对需要帮扶的群众无异于救命稻草。乡村振兴是党和政府在新时期的战略举措，是党领导人民进行改革开放、全面建设社会主义现代化国家、最终实现共同富裕的必然要求和关键一环。农村基层干部代表着党和政府的形象。对贪污贿赂等职务犯罪若不加以打击和整治，则会严重影响人民群众对党和政府的评价和信任。这类职务犯罪，和其他领域中的职务犯罪有共同之处，归根到底是钱权交易、以权谋私。而相对于其他领域，侵吞、挪用农村群众专项帮扶资金的性质更加恶劣[5]。

三、“三治融合”预防基层职务犯罪的实践路径

(一)以自治聚民力，织密预防网络

我们应当坚持“相信人民群众自己解放自己”的群众观点，通过扩大和完善基层群众自治制度，在上级党委政府指导和监督的前提下，将村级公共事务交由本村群众自治管理，通过基层民主和协商民主的途径，加强群众的主体地位，促进社会自我运转功能的完善，在基层实现群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，鼓励公众参与，激发基层社会活力。

第一，进一步健全和推进基层民主选举制度。基层民主选举是基层群众自治制度的基础，应保障选举的公正性、公平性、公开性，严厉打击贿选、骗选、胁迫、造假、打击报复等行为，提高村民的民主意识，指导群众选出德才兼备、政治素质过硬的村级两委干部。

第二，进一步扩大和完善基层民主决策和民主管理制度。通过定期、不定期召开村民小组会议、村民代表会议和村民大会，对村级公共项目、专项资金、基础设施兴建、村居环境整治等事项进行充分讨论，依据群众多数意见进行决策。在村党组织领导下，将重大事项按照党支部会议提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的程序决定，并做到决议公开、实施结果公开。

第三，进一步深化和落实基层民主监督制度。成立村务监督委员会，并严把成员选拔关。将村级两委工作特别是乡村振兴工作充分置于村务监督委员会的监督下。落实村务公开制度，通过公示栏、广播、微信群、公众号等媒介将本村乡村振兴工作及时、充分告知给本村居民，并虚心听取群众意见，及时改进工作作风、提高工作效率、改正工作错误。提高群众的监督意识，鼓励群众勇于举报违纪违法现象，为群众做好保密工作，严惩泄露举报人信息和打击报复举报人的行为。对村干部在工作中的失职、渎职、滥用职权等行为及时向村级组织以及上级党委政府举报反映，防微杜渐。

(二)以法治安社情，维护社会法益

法治是一种治国之道，同时也是一种价值理念。法治与人治是根本对立的，应当完善相关法律法规和政策，形成严密的规范和惩治体系。通过完善刑事规范，“以打促防、打防并举”，使基层干部形成“不敢腐”“不能腐”的氛围。

刑罚既有与生俱来并且长久存在的惩罚性，又有随着时代发展演变而逐渐凸显的教育性。由于人类社会文明的发展，刑法理念的进步，特别是在刑罚目的论中对犯罪预防这一概念的提出，刑罚教育性的意义得到了充分重视。当前许多基层干部法律观念淡薄、法律知识欠缺，对相关政策法规掌握有限，基层群众的维权意识不强。我们应当加强法治教育、普法宣传，既要让基层干部学法、懂法，从而敬法、守法，又要让群众学法、懂法，从而更好地维护自身合法权益。通过刑罚的个别威慑功能和一般威慑功能，实现刑罚的特殊预防与一般预防。

(三)以德治暖人心，助推清廉自觉

以德治手段预防职务犯罪，要把握好“准绳”与“基石”的关系、情理与法理的关系、感召与威慑的关系。法律是治理的准绳，道德是治理的基石，二者不可偏废。法律的威慑作用是一种“硬约束”，通过预示违法犯罪的惩罚性后果，使基层干部基于畏惧而“不敢腐”。而道德的感召作用是一种“软约束”。人性既有其本善的一面，又有趋利避害的一面，当后者“野蛮生长”，不加规制，最终就会发展成恶。我们应当在守法的前提下，充分重视和发挥道德祛恶褒善的教化作用，通过开展德育教育、加强党建工作、举行民主生活会、党员领导干部带头垂范、鼓励干部之间互相批评教育、加强失德惩戒等途径，提高扶贫干部的政治觉悟、思想境界、道德素养、廉洁观念、公仆意识与服务水准。在乡村振兴工作中，各级领导干部要为广大工作人员做好榜样，带头执行廉洁自律准则，带头遵守社会主义核心价值观，自觉同形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风划清界限，与特权思想、腐败思想和以权谋私现象作斗争，从而切实实现广大基层干部从“不敢腐”到“不想腐”的升华。

四、结语

“三治融合”关键在“融”。民主没有法治的约束就会失去秩序而混乱；法治没有道德的基础与支撑则会成为空中楼阁；道德没有民主带来的扬弃与革新将成为禁锢人们思想与行为的枷锁、扼杀活力的工具。在加强基层综合治理的系统工程中，自治以增活力，法治以强保障，德治以扬正气，只有自治、法治、德治三措并举，才能发挥乘数效应，提高群众的参与度、积极性和话语权；完善刑罚的惩罚性、教育性、威慑功能和预防作用；提高基层干部的政治觉悟、思想境界、道德素养、廉洁观念、公仆意识与服务水准。从源头防范和减少职务犯罪，既避免造成的公共财产损失，又减少事后惩治带来的司法成本，使人民群众对基层组织更加信任，对乡村的发展和未来充满信心，也为域外基层治理和职务犯罪预防提供成功的“东方模式”。