柴静云，侯旭杰

（塔里木大学食品科学与工程学院，新疆阿拉尔 843300）

1 兵团A市餐饮服务单位监管基本情况

截至2021年12月，兵团A市有持证餐饮单位3 437家，其中大型餐饮58家，中型餐饮336家，小型餐饮2 831家，单位食堂175家，其他37家，小型餐饮占主导地位。“明厨亮灶”工程建设率达97.9%。

负责兵团A市餐饮服务食品安全监管的单位为市场监管综合行政执法支队，核定编制82人，现有在编人员58人，在编率70.7%，实际在岗56人，从事一线餐饮服务食品安全监管工作的人员48人。监管手段有行政许可、日常监督、风险等级评定、餐饮量化分级、专项检查、行政处罚和投诉举报等。

2 餐饮服务食品安全监管存在的主要问题

2.1 监管部门层面

2.1.1 机构改革频繁，人员变动大

2009年至今，兵团A市餐饮服务食品安全监管机构，经历大大小小5次改革，基层监管人员花费了大量时间在适应新的工作环境上。同时与改革配套的制度不健全，人员的职务与职级无法得到晋升，造成监管人员思想意识不坚定、转岗离职。近两年，从市场监管部门离职的人员占食品安全监管人员人数的7%，在原本就存在空编，监管人员长时间超负荷工作情况下，监管人员流失，给监管队伍的健康发展带来不利影响。

2.1.2 监管任务重，监管人员数量少

餐饮单位日常监管的项目较多，每年需开展的日常监督、风险等级评定、量化分级等工作，除日常监督检查工作外，还有各种专项、投诉举报、文明城市创建等工作，而这些工作占据了监管人员的大部分时间，导致正常的监管工作无法深入开展，计划赶不上变化的局面长期存在。

2.1.3 监管人员专业素养不足

兵团A市从事食品安全监管的工作人员中，食品安全相关专业有15人，法律专业4人，占总人数的32.7%。改革工作涉及的知识面广，食品安全监管工作的专家少。而改革后，综合执法队伍的实际工作涉及面更广，需要学习更多的法律法规、专业知识，做到样样精通难上加难，最终导致餐饮食品安全监管队伍的专业性弱化。

2.1.4 法律法规体系不健全

2015年新《中华人民共和国食品安全法》实施以来，食品违法的处罚较重。兵团A市餐饮单位以小型餐饮为主导，面对高额罚款，绝大多数经营者都难以承受。2019年市场监督管理总局发布了《市场监管总局关于市场监督管理部门正确行使行政处罚裁量权的指导意见》，但地方未结合当地实际情况细化相关内容，造成执法人员在使用减轻、从轻处罚的自由裁量权时左右为难。此外，《中华人民共和国食品安全法》内容较笼统。

2.2 餐饮服务单位层面

2.2.1 经营管理者、从业人员法律意识淡薄

餐饮服务单位经营者和从业人员文化程度不高是普遍现象，同时对食品安全法律法规和食品安全知识的了解度较低。一些经营者的食品安全思想意识较差，认为一些责任和义务是增加负担，对监管工作配合度较低。餐饮服务经营、管理者对食品安全麻痹大意，造成店内食品安全管理工作存在漏洞。

2.2.2 店内布局流程不合理，食品安全硬件设施设备差

合理的布局流程可以降低食品加工过程中交叉污染的几率。小型餐饮因经营面积有限，布局流程不符合要求的较多。同时，店内的食品安全设施也存在问题。为节省开店成本，一些店配备的清洗水池、消毒、保洁柜容量较小，无法满足日常使用需求。尤其是消毒柜，在使用过程中不维护，出现消毒按钮不灵、柜门无法关闭、消毒灯管损坏等现象。

2.2.3 食品原料溯源难，安全存在隐患

原料安全是食品安全的重中之重，进货查验工作能有效保障食品原料安全。在基层检查的过程中，发现大多数餐饮服务经营、管理者未规范进购食品。餐饮服务环节需求量最大的食用农产品在市场准入环节就存在较大问题，部分食用农产品来自农民家的菜地，他们销售的农产品品种、时间以及销售地点不固定，造成食品溯源困难。

2.3 社会共治共享层面

社会共治共享程度低，主动参与监督的公众较少，在遇到食品安全问题时，多数人选择避而不见、自认倒霉的处理方式。消费者的监督是快速提升餐饮单位食品安全的重要抓手，只有公众积极参加到日常监管过程中，才能引起餐饮服务经营管理者的足够重视，做到在阳光下生产经营。

3 加强基层餐饮食品安全监管工作的思路及对策

3.1 健全法律法规体系，完善监管机制

法律作为定罪量刑的准绳，是基层监管人员执法过程中的参考依据。各地应结合当地实际，尽快出台相应的管理办法，让执法人员办案过程中有法可依。同时完善各类监管机制，如考评、问责免责、各部门协调等机制，做到制度化、表格化。

3.2 转变思想观念，服务执法同推进

在“大市场，大监管”的模式下开展食品安全监管工作，对基层执法人员开展监管工作提出了更高要求，既要服务市场主体优化营商环境，又要全盘抓好食品安全监管工作。基层执法人员只有解放思想、转变观念，在开展检查的过程中，做好相应的普法宣传服务，解民之所需，才能为开展执法工作奠定良好基础。例如，在餐饮店办理营业执照时，窗口服务人员一次性告知业主食品经营许可的要求，监管人员提前介入，予以装修指导，避免装修不符合现场审查要求，整改费时费劲的情况出现。

3.3 加强队伍建设，提升人员综合素质

①健全网格化监管制度，人定岗、岗定责。完善与各街道、社区、乡镇的食品安全协管的工作运行机制，发挥协管员千里眼、顺风耳的作用。②采用“送出去，请进来”的方式，给监管人员提供和先进地区交流学习的机会，拓宽监管人员工作思路，推广好的监管经验。③加强业务工作培训，线上学习法律法规专业基础知识，线下通过桌面推演、现场教学、模拟执法大比武、案卷评审等方式，因需施教，快速提升监管人员综合能力。

3.4 宣传教育引导，营造社会共治共享氛围

①加大宣传力度，丰富宣传方式。以公众易懂的方式开展宣传，如通过播放食品安全知识动画短片；张贴食品安全宣传海报、横幅；开展网络直播，邀请社会各界共同检查餐饮店；开展“你点我检，你送我检”食品安全快速检测活动；举办食品安全知识有奖竞答活动等。引导公众参与餐饮食品安全的监管工作，自觉抵制违法经营行为，形成人人参与，人人享受共治成果的良好局面。②推进指导建立餐饮行业协会。行业协会作为第三方，在看到行业本身问题的同时还能发现监管的漏洞。通过行业协会做好政策、标准上传下达，指导餐饮单位规范餐饮服务经营行为，对餐饮店长期存在的问题综合反馈至监管部门，三方合力解决问题，化解矛盾，督促餐饮业主诚信经营。③强化培训，探索实用性更高的培训方法。借鉴12123交管平台培训方式，开展网络课培训，每年对餐饮服务经营管理者进行继续教育。对在日常检查过程中发现餐饮店存在的共性问题，归纳总结，制定出相关的标准要求和合理的培训方案，结合相关反面案例和正面典型，把培训内容讲实、讲透，也可以采用现场观摩的方式，直观地展示规范经营的标准，以此提升培训成效。

3.5 创新监管手段，形成长效机制

推进智慧监管平台建设的使用，上级部门应加快推进融合各类业务平台为一体，如将监督抽检、日常检查、信用公示等各类数据信息联通，通过一个App就可以获得所有数据，记录监管信息。通过大数据对各餐饮单位存在的食品安全风险进行分析比对，监管人员有计划地开展监督检查，做到优化监管资源配置[1-2]。基层监管则应尽快熟练掌握智慧平台的使用方法，做到出门检查只需要一部手机或平板，一台打印机，就可以完成执法工作。尤其在面对简易处罚行政案件时，借鉴交警执法的方法，对违法违规事实拍照，锁定相关证据并进行警告处罚，提升简易案件的办理效率。

（1）持续推进明厨亮灶建设工程。在重点单位建立升级网络视频监管系统，记录网络巡查日志，监管人员随时随地通过电脑或者手机App了解店铺的动态。视频监管系统加入AI识别和红外识别功能，对从业人员未穿戴工作服、帽、口罩从事餐饮服务活动行为进行抓拍，对有害动物进入后厨等警报提示，将异常数据推送给监管部门[3]。

（2）建立HACCP体系。鼓励引导各类食堂、大型餐饮建立HACCP体系。同一类型餐饮服务单位食品安全的关键控制点大同小异，如学校食堂，风险点为食品原料进购、从业人员、食品留样等环节的危害，通过对各环节可能存在的危害点进行分析，制定出合理的预防方案，可建立该学校食堂的HACCP体系，适用成功后，可举一反三，在全市范围内的食堂推广建立HACCP体系，一旦HACCP体系在食堂推广成功，食堂的餐饮服务行为将会更加规范，食品安全和质量将得到提升，监管人员的监管压力相对 减小[4-5]。

（3）拓展行政处罚的深度和广度。罚款不是目的，教育、引导、规范才是执法的初衷。完善简易处罚机制，对于违法事实明确的行为，通过食安监管系统，拍照锁定证据，直接给予警告处罚，改变执法人员苦口婆心劝告，经营者却屡教不改的现状。对于一般案件，如违法添加、售假掺杂，要深挖案件线索，查清案件的源头，做到查处一起，警示一片。做好行刑衔接案件移送工作，对于触碰法律底线的违法经营者，移送公安机关，让餐饮服务经营者时刻有一颗对法律的敬畏之心。

4 结语

大市场、大监管、大服务是未来的发展趋势，基层餐饮服务食品安全监管部门任重而道远。各部门要通力配合，转变监管理念和方式，创新监管技术及手段，合理利用现有资源，提升食品安全水平，确保人们舌尖上的安全。