张梓建

(中国政法大学 法学院，北京 海淀100088)

0 引 言

我国在2003年以前就开始了对人民监督员制度的探索，2003年10月，最高人民检察院发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》。人民监督员制度探索的基本思路是“试点——改进——全面推广——再改进——再试点——再推广”，经过十多年的实践，人民监督员对检察院的监督权于2018年写入了新修订的《人民检察院组织法》(以下简称“《检察院组织法》”)第27条(1)《中华人民共和国人民检察院组织法》第27条：人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。，其为人民监督员制度提供了法律依据，使人民监督员制度的完善有法可依。

1 当下人民监督员制度的发展“短板”

1.1 人民监督员制度建设取得的成果较为有限

人民监督员制度的建立充分体现了我国《宪法》确立的人民主权原则与监督原则两项基本原则。但是，从2010年各级检察机关全面推行该制度至《监察法》实施前的这段时间，其优势的发挥遇到了诸多限制。一是进入人民监督员监督程序的案件比例始终处于低位。根据相关研究梳理及《最高人民检察院工作报告》，2003～2014年，每年进入监督程序的案件比都未超16%[1]61，2014～2017年，全国各级检察院办理的职务犯罪案件超100 000件，而人民监督员仅监督案件9 241件，年均不足10%；二是人民监督员的选任机制不够合理，选出的人民监督员过于“精英化”，缺乏民意代表性，这也与群众对该制度的了解不足有较大关联。有调研报告指出，某省在启动人民监督员的推荐程序前，一般先与该省部分政府机关、人民团体、国有企业、高校等单位联系，以单位推荐形式为主，辅以个别自荐方式选任人民监督员，而自荐的社会人士最终仅有1人成为正式的人民监督员[2]84；三是人民监督员管理制度有待完善。自2016年人民监督员的选任、管理工作由司法行政机关主导后，较之前由检察院主导的模式并无明显改观。各地对于人民监督员的培训水平也参差不齐，甚至有个别人民监督员以各种理由不参加相关培训；四是监督范围相对狭窄。2015年《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》(以下简称“2015年《规定》”)第1条规定：“加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督”，将人民监督员的权利范围限制于监督检察院直接受理的案件，这些案件以职务犯罪案件为主，而没有对批捕、抗诉等检察权的监督规定；五是人民监督员的知情权缺乏制度保障。人民监督员一般通过具体案件承办人员的介绍来了解案件情况，其不具有调取案卷材料的权利，未建立全国统一的关于处理人民监督员异议的规定；六是社会公众对人民监督员制度的知晓程度有限，对其宣传教育的力度不够。

总的来说，人民监督员制度的设计与建立主要针对《监察法》实施前检察权的制约和监督。让人民群众直接参与到检察程序当中，对检察院依法行使检察权有一定的成效。但在此过程中显露出的问题，至《监察法》实施前尚未完全解决，人民监督员制度的优势在一定意义上被这些“短板”制约。

1.2 监察体制改革致使立制之基发生重大变化

所谓立制之基发生重大变化，是指在人民监督员制度设计之初所依据的检察机关的职权基础、组织基础、舆论基础都发生了重大改变。2016年末，监察体制改革在北京、山西、浙江等地开始试点，学界认为人民监督员制度必将面临重大调整。《监察法》实施后，其更是在全国范围对人民监督员制度造成了影响。

首先，人民检察院的职权随着《刑事诉讼法》的修订发生了较大调整，由检察机关独自行使的职务犯罪侦查权被一分为二，即由检察机关直接行使侦查权的罪名大幅减少，由其直接行使侦查权的案件多为滥用职权罪、玩忽职守罪(2)此处的滥用职权罪和玩忽职守罪的犯罪主体仅限于司法工作人员。、徇私枉法罪等案件。但是，由于渎职案件多离不开贪腐因素，而贪污贿赂类案件的侦查权为监察机关所有，故涉及到贿赂的司法工作人员滥用职权、玩忽职守案件一般又以监察机关为主进行调查，在此情况下，检察机关多起配合、协助的作用。从最高检2019和2020年两年的工作报告看，检察机关的工作重心已从职务犯罪侦办转移至对诉讼活动中的违法情形监督与公益诉讼等。

其次，与职权基础变化互为一体两面的组织基础也发生了重大改变。《监察法》实施后，国家监察机关与党的纪检机关合署办公，以前检察机关下属的反贪污贿赂、反失职渎职以及预防职务犯罪部门的相关职能整合至监察机关，其相关人员也基本转隶于监察机关，仅在市级以上检察机关继续保留有侦查部门，县级人民检察院不再设有侦查部门。显然，人民监督员对县级人民检察院侦查的职务犯罪进行监督的可能性也就不复存在。

再次，由于前述两个重大变化，检察院侦办的职务犯罪案件数量出现了“断崖式下跌”。2018年，全国仅有20个省区市检察机关立案侦查共涉案71人，2019年全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件679件，共涉案871人，这与2003—2017年间每年至少立案侦查超过30 000件的数量形成悬殊，案件数下降超过95%。因县级检察院已经不再保留侦查部门，若按照我国省市两级检察院约400个的数量来进行平均分配，每个省市检察院每年的此类办案量不到2件，人民监督员可监督的职务犯罪案件数量极为有限。

最后，人民监督员制度的舆论基础也有所变化。在以往检察机关“捕诉一体化”的职权模式下，检察院拥有从侦查到逮捕到起诉的诉前“一条龙”的职权，在当时的环境中，检察机关对于职务犯罪的侦查权行使的环境是封闭的，监督以自我监督、内部监督为主。自我监督对有效实现事前制约存在漏洞，社会上要求检察机关引入外部监督的呼声很高，人民监督员制度的建立是对社会公众关于加强对检察权监督的声音的回应。而现今，检察机关的职权难以和昔日相提并论，社会舆论和学术研究对权力监督的关注焦点也转向了监察机关。社会上出现了对检察权的未来抱有忧虑的声音，担心检察机关“软骨病”问题愈发严重[3]81，可见监督力度不够不再是检察权行使过程中的问题。

1.3 由人民监督员监督新职务犯罪侦查权的可行性不大

所谓新职务犯罪侦查权，是指转由监察机关行使对100多个罪名的职务犯罪的侦查权。有观点认为，既然在检察权变更前人民监督员监督的对象上是职务犯罪侦查权，那么是否可以直接让人民监督员来监督由监察机关行使的新职务犯罪侦查权呢？笔者认为，由人民监督员监督监察机关基本不具有可行性。

一是法律设置的限制，人民监督员制度规定在《检察院组织法》中的内容，在立法上与监察机关并不相关。而《监察法》制定和《检察院组织法》修改至今的时间较短，出于法安定性原则的要求，单独因人民监督员制度而修改法律不符合配置立法资源的效率原则。

二是案件属性决定大量职务犯罪案件不适宜社会人士参与。纪检监察机关侦办的刑事案件不同于其他刑事案件，可能涉及到各种“窝案”“串案”，侦办案件的过程中很有可能会牵涉出其他案件。由此，职务犯罪类案件的秘密性对参与案件侦办的人员或案件的其他知情人员提出了较高的保密要求。

三是需要考虑到纪检监察机关党政合署办公的现状。由于党的纪检机关与国家监察机关职责具有对应性，决定了两机关在机构设置、人员安排和运行机制上都要全部融合。[4]66这使区分两机关在具体事项的运作中，是基于党的纪检机关的职权还是基于监察机关的职权较为困难。实践中，其对外行为也经常以“纪委监委”的名义作出。党的纪检机关行使权力的制度依据是党内法规与党内规范性文件，监察机关行使权力的制度依据是《宪法》和《监察法》等法律与监察法规。纪委监委同时具有政治机关与国家机关的属性，不适合由人民监督员进行监督。

四是监察机关正在建设与人民监督员制度类似的社会监督机制。监察机关已经意识到自身并不是腐败的“绝缘体”、天然的“保险箱”，监察人员同样有可能发生腐败[5]121，多个省市聘请有特约监察员。这种制度发生作用的环境与人民监督员制度大不相同。国家监察委制定的《国家监察委员会特约监察员工作办法》与2016年《人民监督员选任管理办法》在语言表述方面对人员权利的规定都大不相同。

虽然人民监督员制度已经确定在法律当中，制度的目的未发生变化，制度的定位也未被明文调整。尽管职务犯罪的罪名同样没有变化，但是基于职务犯罪侦查权的重大调整，职务犯罪侦查权的性质已经发生明显改变，人民监督员可监督的职务犯罪案件已“断崖式下降”，使用以往的监督制度直接套用至监督新生的监察权并不合适。

2 国家治理现代化背景下优化人民监督员制度的必要性

对于人民监督员制度的前景，有观点认为人民监督员制度已完成历史使命，应当及时退出司法舞台。[6]88而认为应当保留该制度的观点有三种：一是将该制度并入到监察机关的体系中去，并维持监督范围不变；二是将该制度并入到监察机关中去，将监督范围扩大到为监察机关的全部职权行为；三是维持该制度不变，将监督范围调整为检察机关的其他法律监督行为。[7]962018年《检察院组织法》的修改起到了一锤定音的作用，从人民监督员制度在监察体制改革之后和《监察法》制定之后仍然写入《检察院组织法》的这一事实，可以推断出立法者对该项制度的重视，意味着必须继续建设和完善人民监督员制度。

2.1 发扬制度蕴含的民主法治精神

我国现行《宪法》第2条“中华人民共和国一切权力属于人民”是对人民当家作主的确认与对人民主权原则的外在表露。人民监督员制度是在中国共产党的领导下发明的具有原创性的司法制度，其最根本的制度基础来自于宪法。人民监督员参加到具体的检察程序中去，是人民主权原则的具体化，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性与民主性。人民监督员制度是司法改革顺应民主司法，是检察权主动寻求并将自己置于外部监督之下的重要举措。[8]96这对推进司法公正，保障被追诉人的人权与权利，规范检察权依法行使，防止检察权滥用起到了积极作用。作为我国司法民主的重要产物，理应珍惜并巩固现有的成果。

在人民监督员所依附的体制发生改革的时代背景下，人民监督员制度以宪法精神为指引和保障人民权利的独特价值不应受检察机关职能转隶而削弱。[9]117但因既有问题较为复杂，若不与时俱进地作出调整，其内在蕴含的民主法治精神就不能充分发扬，所以，要使功能意义上的人民监督员制度逐步向法理意义上的人民监督员制度接近。[10]11另一方面，优化人民监督员制度的价值还在于可以为监察机关探索特约监察员制度，提高监察权行使的民主性提供一定的经验借鉴。

2.2 增强监督的人民性与有效性

优化人民监督员制度既可以增进监督的人民性，也可以提高监督有效性。人民性与监督有效性是矛盾统一的关系，前者关注的重点在于制度是为谁而设与人员构成的外在表现问题，而后者关注的是制度运行能达到什么样的效果，即偏重于结果，考虑的是提高结果正义的程度，要求结果能与人民监督员的参与预期相匹配，同时要求与人民群众对人民监督员制度的效果预期相匹配。参与预期是人民监督员在心目中预设的参加案件的程度以及实际上对案件公正办理的影响程度，如果在参与过程中接近或者达到了参与预期，那么人民监督员对未来参与其他的案件将具有较高的热情，反之将持有无所谓的态度乃至冷漠情绪，从而进入负面的循环。人民性与监督的有效性相统一的方面在于，通过让人民监督员更多参与到案件办理的过程中去，使检察权的运行置于阳光之下，既利用专业人士的专业视角来审视案件办理程序，又让更多的基层群众参与，基层群众的关注点能代表人民群众关心的案件或法律问题，利用基层群众朴素的法感情与生活常识纠正专业人士的偏执与谬误，从而做到人民性与有效监督的互补。

2.3 促进司法改革整体效果的提高

当然，应当在司法改革的总体背景下看待和理解人民监督员制度改革的重要性。在《监察法》实施前，对制度进行改革的呼声就颇多。在职务犯罪侦查权发生重大调整，人民监督员制度遭遇有史以来最大挑战的情况下，能否通过全面优化使其成功转型并保持有效运行关乎到司法改革的总体效果。由于人民监督员在设立时就被定为检察机关职务犯罪案件办理监督者的角色，显然有必要对人民监督员的角色进行重新定位。

人民监督员制度的改革应该视为检察权改革中的一个要素，而检察权改革又是司法改革的一个要素。深化司法体制综合配套改革的根本目的在于努力让人民群众感受到公平正义[11]8，人民监督员制度作为一项能让人民群众直接体会司法是否公平正义的制度，在配套改革中的地位重要。党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果这项已经确定在法律中的制度在现实中只能偶然运作、少量运作，并不符合立法精神，小则可能影响社会评价，大则可能影响整个司法制度在人民心中的权威形象。检察机关部分职权的变化不应成为弱化人民监督员制度的理由，反而是为其向更好的监督转型提供了良好的契机。

3 人民监督员制度的改良路径

3.1 继续优化人民监督员选任机制

人民性是人民监督员最显著的特征，也是其本质所在。能否坚持人民性很大程度表现在能否保持人员身份构成具有较为广泛的代表性。假若分配到某区的人民监督员悉数都是机关干部[12]9，社会公众自然会产生合理怀疑：他们都与公权力有密切关系，何以能真实代表人民群众？人民监督员的选任问题也是伴随着制度的一个老问题，有观点指出，可以从区域内拥有选举权资格的公民中随机抽取产生[13]124，这种做法有利于迅速扩充人民监督员的备选名单，但这并不能与我国的国情相吻合，公民对人民监督员的了解程度有限，不愿意参加[14]83，且在法律上也没有规定公民成为人民监督员的义务，所以不能强制要求公民参加，只能通过教育引导说服，这样可能导致选出最终结果的效率低下。

以往的实践中都非常重视压缩在政府机构、事业单位、人民团体等“体制内单位”人员的比例，付出的努力很大，成果来之不易。当前人民监督员的选任机构已经从检察院变为了司法行政机关，缓解了“自己选任监督自己”的窘境，要继续缓解“自己人监督自己”的问题，扩大非“体制内”人民监督员的比例。例如，多个省市都有“体制内”人员或官员数量不得过半的硬性规定。而除了在总体数量的限制外，在压缩总体比例的基础上，还要确保进入人民监督员程序的具体案件中的人民监督员也是随机选取。要继续加强吸收法学教师、律师等具有法学专业知识的人才进入人民监督员队伍或候选名单。在每次开展人民监督员选任工作之前，需要加大在大众媒体的宣传，而不是仅通过受众有一定针对性而不够广泛的司法局网站、检察院网站为途径公布，要让热心于司法事业的社会公众有了解和参与的机会。当代大学生的公民意识被逐渐培养起来，对参与政治事务有较高的热情，在校大学生群体完全有能力参与到监督司法公正的程序中去，可以探索吸收大学生进入人民监督员队伍的机制。

3.2 通过制定规范以细化监督覆盖面

全国人大内务司法委员会在重庆调研时，有多位人民监督员表示希望增强制度刚性，以保持制度地位及保障人民监督员的权利。[15]目前监察体制改革对检察院形成的影响已基本定型，可以预见未来数年内不会再发生重大变化，在此基础上形成较为稳定的规则的时机已经成熟。虽然有学者认为要推动人民监督员制度立法，需要制定《人民监督员法》，但法制化不一定要通过立法来完成，稳定的高位阶规范性文件也不失为可行的做法。实践中应当避免调整监督范围、规定监督权内容的高位阶规范性文件的频繁修改变化。

实际上，人民监督员可以参与的检察工作范围主要依赖于最高检的规定，并非为法律所限。2019年《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》(以下简称为“2019年《规定》”)已作出回应，该规定的第8条将监督的覆盖面作了很大的扩张。(3)《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》第8条：人民检察院下列工作可以安排人民监督员依法进行监督：(一)案件公开审查、公开听证；(二)检察官出庭支持公诉；(三)巡回检察；(四)检察建议的研究提出、督促落实等相关工作；(五)法律文书宣告送达；(六)案件质量评查；(七)司法规范化检查；(八)检察工作情况通报；(九)其他相关司法办案工作。这有利于解除由以往规定设下的一个监督范围有限的困局。以往关于监督范围仅限于自侦职务犯罪的安排并非基于何种理论，更多的是一种回应社会现实需求的政策性安排，突破这个限制是符合常理与法理的。对于扩大监督覆盖面的呼声，最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大三次会议上做工作报告时说：“完善人民监督员制度，将全部检察业务纳入监督范围”[16]，这意味着人民监督员的监督范围不再限于直接立案侦查的职务犯罪案件。这要求坚持对保留侦查权罪名案件的监督，在此基础之上不仅要研究如何进一步扩大监督覆盖面，更要针对扩张的新领域加以具体化，并对应制定具体的规则。例如，在巡回检察工作的开展过程中，许可人民监督员参与事项的范围需要明确。又例如，对检察建议进行类型化，规定人民监督员能参加何种检察建议作出前的调查程序和作出后的督促落实工作以及参加内容。另一方面，公益诉讼是检察院行使职权的一个重点领域，环境侵权公益诉讼案件更是人民群众极其关注的一类案件，对于公益诉讼不立案、不起诉的监督也应有所细化。

3.3 完善与充实人民监督员监督程序

完善人民监督员监督程序应当是全方面的，包括监督的启动条件、监督评议程序改善、监督意见的处理等。党的十八届四中全会提出的一项关键性司法改革是以审判为中心的诉讼制度改革(4)2016年6月27日中央深化改革领导小组第25次会议通过的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中指出，要完善人民检察院对侦查活动和刑事审判活动的监督机制。，庭审是审判的最关键阶段，要将人民监督员的监督融入到庭审阶段当中，保障其至少以旁听人员的身份参加庭审当中，并将其对庭审的意见记录在册。

探索异地监督程序有助于提高监督的有效性，无论是在执法领域或司法领域，本地办案都难以排除各种社会关系的影响，不利于人民监督员依法行使权利。就人民监督员异地监督而言，其成本比异地执法、异地办案等成本较低，可操作性较高。同时，还要完善异议的处理程序，《深化人民监督员制度改革方案》(以下简称“《改革方案》”)中规定：“检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”，“人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次”。这种“必要的说明”需要改为正式的书面说明，以提高程序的正当性，另外复议的程序应当听证或辩论机制，而非仅仅是进行书面的审理，在复议决定中应详细列明决定的原因。

3.4 赋予人民监督员更广泛的权利

赋予人民监督员更广泛的权利应当以知情权为抓手，因为若缺乏对具体事实的了解，监督也难以谈起。人民监督员权利的丰富应该从以下几个方面入手：一是案卷查阅权。单单通过纸面材料及案件承办人的口头介绍难以较为全面准确地把握案件情况，应当赋予人民监督员查阅案卷、观看录像的权利；二是会见当事人及其辩护人的权利。对于被告人而言，经历刑事诉讼程序是一个煎熬的过程[17]79，尤其是对于某些当事人方提出较为重大辩护意见如刑讯逼供的情况发生时，应当许可人民监督员会见当事人及辩护人，扩大对案件的了解权利并不必然引起泄密，《改革方案》已经给人民监督员设定了保守秘密、保护个人及未成年犯罪人隐私的义务，其可以通过签订保密协议等方式再次明确保密义务，切不可因噎废食；三是列席会议的权利。会议是开展各种工作的一个高效、重要的方式，在检察机关中亦如此，其作出决定的论证过程往往在会议上形成，对于进入人民监督员程序的2019年《规定》的“八种情形”的具体检察活动，当人民监督员申请参加有关会议时，应当批准其列席。

4 结 语

党的十九届四中全会指出，要保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使。人民监督员制度的建设依然任重道远，在《监察法》实施与其他法律的跟进修改之后，由于人民监督员制度的基础及发展前景发生了重大变化，所以需要“对症下药”，在科学思路和方法的指导下，通过对各要素共同发力来解决新旧问题，彰显制度所蕴含的对监督者进行监督的宝贵精神，使人民监督员制度不断完善，在完善中逐步向法治发展。