颜 丽

（章丘区市场监管综合行政执法大队，山东济南 250200）

1 法律关于食用农产品的定义

《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款明确规定：“供食用的源于农业的初级产品为食用农产品”。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条明确规定：“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级和包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”

2 食用农产品质量监管的职责划分

《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。可见，目前的食用农产品监管仍为分段管理，进入流通市场前由农业农村部门管理，进入流通市场后由市场监督管理部门管理。职责相对清晰，但仍存在产品交叉、边界不清、关系不理顺的问题[1]。

3 关于食用农产品涉及的法律法规

食用农产品适用的法律法规主要有《中华人民共和国食品安全法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》《食用农产品抽样检验和核查处置规定》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》《中华人民共和国刑法》第一百四十三条和第一百四十四条及《最高人民法院最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件司法解释》等。

上述8部法律法规中，前3部主要由市场监督管理部门适用，后3部主要是农业农村部门适用，最后2部涉及行刑衔接问题，需移交公安部门处理。同时，《中华人民共和国农产品质量安全法》中第五十二条规定：“本法第五十条第二款、第三款规定的处理、处罚，由市场监督管理部门决定。”因此，该法律第五十条第二款、第三款同样适用于市场监督管理部门。

4 食用农产品的市场发展现状及存在问题

4.1 目前的发展现状

据统计，目前食用农产品的抽检总体合格率为97.8%。其中，蔬菜、水果、畜禽产品及水产品合格率呈同比上升趋势，茶叶合格率呈同比下降趋势。合格率较低的品种有加州鲈鱼、乌鳢、豇豆、芫荽、山药、韭菜、芹菜、香蕉、白茶和菊花茶等。蔬菜水果类抽检不合格的主要原因是灭蝇胺、吡唑醚菌酯、甲氨基阿维菌素苯甲酸盐等常规农药残留超标，禁用农药克百威等检出次数已明显下降。茶叶类不合格的主要原因是氟、镉超标较严重，畜禽产品不合格的主要原因是检出五氯酚酸钠、呋喃唑酮、替硝唑等禁用兽药，以及替米考星、氟苯尼考等抗生素超标。水产品不合格的主要原因是恩诺沙星和环丙沙星总量残留超标和检出禁用兽药氧氟沙星、呋喃唑酮等[2]。

4.2 存在的问题。

（1）种植养殖环节主体责任不明确、自我管控不严、专业知识不足。①农药量投入、兽药使用量等源头用量把控不严，责任意识不强。②农药、肥料、兽药等投入品的休药期、间隔期控制不准确，导致指标代谢不完全。③种植户、养殖户自身专业业务知识、科学文化水平有限，没有完全掌握无公害农产品生产技术。④缺乏统筹规划和统一布局，产品品种杂乱，规范化标准化程度低。⑤运输贮存温湿度环境与产品不相适宜，无法最大限度地确保产品质量。

（2）市场流通环节入门门槛低，产品不易标识，追溯难。食用农产品销售市场对经营主体的入门要求低，人员素质良莠不齐，分散性强。同时，因食用农产品极具特殊性，源于田间地头，源于养殖种植，无论进入市场前还是进入市场后均呈现涉及范围广、流通性强、消耗快的特点，极少有唯一性标识，买卖双方供求不平衡，供货方不固定，由此出现不合格产品追根溯源难、上游供货商不予认可、产品召回困难等问题。

（3）在对食用农产品的监管方面，内部监督与外部监管均有漏洞与不足。①集中交易市场开办者作为农贸市场的准入方，内部监督不到位，配备的食品安全管理员专业业务知识有待加强，检验室快检设备老化滞后、检验人员专业水平不高，以致很多检验室形同虚设，流于形式。②农业农村部门作为养殖种植行业主管部门，专业技术指导培训的广度、力度、深度与目前主体覆盖面广、成分复杂、数量众多的发展现状已不相匹配，监管成效与预期有所偏差。③市场监管部门执法力量薄弱，监管手段、技术不够先进，信息化水平建设不足，产品不能赋码于形，达不到一品一码，必然导致倒追上游供货商困难，下游流通业户为不合格产品买单。同时，法律法规的宣传及培训不到位，不能完全落实进货查验和索证索票制度。

（4）关于食用农产品的法律法规不够健全，处罚依据不明晰，两法不衔接。以同一主体销售农药残留超限量的蔬菜为例，依据《农产品质量安全法》第五十条、第五十二条规定，应责令其停止销售，追回已售农产品，并处二千元以上二万元以下罚款。但依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定，对违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。由此可见，同一主体同一违法行为，适用依据不同则处罚额度不同。上游源头性养殖种植环节处罚额度反而低于下游流通环节，完全违背了追根溯源的初衷，也导致处罚结果合法却不适当，对下游流通业户有失公允、公正。

5 解决思路与发展方向

5.1 加强源头质量管理

强化养殖种植户的主体责任意识和质量提升意识，推动养殖种植环节向规模化、集约化、规范化和标准化的方向发展。①用科学知识武装头脑，提高养殖种植业户的文化素养和专业水平。积极参加业务培训与交流，提高养殖种植技术能力，严格把控生长期内农药兽药化肥的投入量，管控好用药间隔期，代谢完全后再进入销售市场，并做好相应记录，建立档案。②以人为本，提高自身职业道德素质，切实增强主体责任意识和质量安全意识。③健全完善食用农产品质量安全标准体系，加强标准化养殖种植管理。④从硬件上做提升，引进先进的自动化控制技术和制冷技术，有效调节运输、仓储环境的温度和湿度，确保产品品质。

5.2 严把市场流通关

提高流通环节经营主体的风险防范意识，严把进货关，确保上游供货方相对固定，产品标识二维码，可查可找可追溯。①作为市场销售环节的责任方，应充分提高食品安全意识和风险防范意识，把好采购第一关。②严格落实索证索票制度，进货时查验上游供货方生产经营资质，索取产品合格证明，留存购进单据。从合法单位或个人购进并销售合格产品，既是对下游消费者的责任担当，又是对自身经营行为的有力保障。③利用物联网技术赋予产品二维码，与金融支付系统联网，在交易系统内建立进货查验建档程序，交易的同时即体现出物流信息、上游供货商、农批市场等多个节点数据，形成全链条管理，处处留痕，追溯秒查。④一经查实销售不合格产品，应立即采取召回、销毁等措施，将危害降至最低[3]。

5.3 加强质量管理，内外兼治

（1）强化集中交易市场开办者的责任意识，严卡入场关。①严格履行进场查验审核义务，配送专职或兼职检验人员，充分利用食品快检设备，未经检测不得入场。②及时对老旧农贸市场进行升级改造，合理布局，提升硬件设施，建设新型现代化农贸市场。③建立并执行操作性强、行之有效的内部控制管理制度。

（2）加大农业农村部门养殖种植源头性环节的监管力度。①多形式全方位向养殖种植户宣讲业务知识，进行专业化指导，引导业户科学合理规范操作。②对农药、兽药、饲料等投入品生产企业和种植养殖环节的重点产品、重点单位，开展专项检查、飞行检查，一经查处，严肃处理。③定期维护升级食用农产品的养殖种植、运输、储存信息平台。④推行优化食用农产品的自我承诺合格证制度，便于追根溯源、顺藤摸瓜[4]。

（3）切实发挥市场监管部门流通销售环节的监管职能。①充分利用检验检测技术设备进行监督抽检、风险监测等多形式全覆盖抽检，增加检测项目的种类和覆盖面，特别是加强对问题突出产品的抽查，靶向监管。②创新监管模式，加强信息化水平建设，推行数字化、智慧化监管，将产品贴附二维码，实时查询农产品从种植、包装、运输的整个动态过程，一码到底，可追可溯。③利用行政处罚、信息公开、诚信体系、宣传曝光等措施进行最严格的监管，将监管与服务并重，发展与质量同行。

（4）充分发挥食品安全协调职能，部门联动，社会共治。建立资源共享的大数据平台，与农业农村部门、公安部门等充分融合，加强部门横向沟通协作，联合抽检、专项整治，抓准问题导向，精准监管。加大质量安全的宣传，让投诉举报人、义务监督员、行业协会和新闻媒体等更多的人参与到产品质量安全监管中来，以实现社会共治的新局面[5]。

5.4 健全完善相关法律法规

健全完善的法律法规既是指导原则，又是规范市场的利器。因生产、经营两种行为的监管部门不同，职责存在交叉的同时法律法规处罚额度不一致，由此期盼尽早出台新的《农产品质量安全法》和《食用农产品市场销售管理办法》。