刘 静

（西安工程大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710048）

一、问题的提出

国家发展离不开乡村发展，乡村治理问题一直制约乡村发展，乡村治理体系的创新和优化变得尤为重要。“加强农村基层基础性工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，在十九大报告中首次提出，为乡村治理提供了发展方向。党的十九届四中全会通过的决定中再次提出了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[2]。随着“三治融合”乡村治理体系持续推进，遇到了诸多困境，冲击乡村治理的有效性。

在“三治融合”乡村治理体系研究方面，引起多学科的关注与探讨。从我国乡村治理发展历程来看，古代“皇权不下县”，宗族乡绅对农村进行统治；新中国成立后，为了促进农村发展，乡镇政府加强对农村的管理，形成“乡政村治”的管理模式；改革开放以来，乡镇政府、社会组织、村两委协同治理，共同推进乡村治理。从自治、法治、德治的关系出发，何阳、孙萍的观点是，自治是主要内容，法治是底线保障，德治是辅助工具，即“一体两翼”式的关系；在“三治融合”乡村治理体系路径优化方面，主要有以下几种观点，第一种观点是“整体论”、第二种观点“党建引领论”②、第三种观点是“结合论”。这三种代表性论点更多的侧重于三治之间如何融合、怎样融合，并未整体系统的研究怎样解决乡村治理的人才困境、组织困境、融合困境。改革开放以来，我国城市与农村的发展日新月异，社会经济也取得了瞩目的成就，但农村在经济、社会发展、教育文化、生态环境等方面仍存在较大差距，要想实现国家现代化，缩小城乡之间的差距，乡村治理仍是社会治理的重点，乡村治理体系的发展与创新也愈发重要。

二、优化“三治融合”乡村治理体系的意义与效能发挥

国家对于乡村治理的重视程度越来越高，全国各地对于乡村治理进行了探索与创新，在众多模式中，“三治融合”的乡村治理模式能更好解决乡村治理的困境，解决治理难题，实现了乡村“善治”。在经过多次实践后，“三治融合”模式能够适应不同地区发展需要，因此，在十九大报告中，提出了自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。

1.健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系意义重大。首先，推动国家治理能力和治理体系发展。作为国家治理体系的一部分，乡村治理体系的创新发展助力国家治理的发展；乡村作为国家治理的薄弱环节，乡村治理有利于缩小城乡差距，解决社会治理发展不平衡和不充分的问题。其次，为实施乡村振兴战略的发展创造条件。完善“三治融合”乡村治理体系，可以在治理层面解决农村的体制问题，改善农村治理环境，促进乡村整体的治理效能的提升，从“碎片化”治理向“系统化”治理转变。最后，满足人们对美好生活的向往。“生活富裕就是让广大农民共享经济发展的成果，让农民过上美好幸福的生活”，“三治融合”乡村治理体系的优化，通过德治与法治的相互作用，确保村民自治的良好运行，更好的保证人民当家做主的权力。

2.三治有效结合，促进乡村治理体系的效能发挥。乡村治理体系的效能发挥与三治结合的有效性密切相关，要发挥三治结合的“乘数效应”，提高其有效性。村民自治制度，作为基层群众自治性组织，是村民自我管理、教育、服务的一项基本政治制度。改革开放以来，经济的快速发展，导致大量农村剩余劳动力涌入城市，农村人口流失严重，农村空心化问题使得农村自治缺乏群众基础，在参与村民自治方面存在困难。村民自治的发展缓慢且效果不佳。法治在乡村治理过程中起到至关重要的作用，为农村开展各项工作提供了法律基础，农民由于文化水平限制，对法律并不重视，导致法律效用大大降低，同时在农村事务处理过程中会遇到法律不完善，不能解决村民的问题，随着农村基层普法力度的加大，村民的守法意识逐渐强烈。德治对农村产生深远影响，基于传统农村的生产生活方式，乡村内部依靠道德伦理和乡规民俗来规避村民冲突，由于市场经济的冲击，村庄传统道德出现断层，传统乡村德治难以支撑村民自治。

三、优化“三治融合”乡村治理体系的困境

“三治融合”乡村治理体系在发展中面临诸多困境，困扰农村社会发展。我国农村分布范围广，贺雪峰教授根据农村人口流动的不同，将我国农村划分为两种，一种是以人口流失为主的中西部传统型农村，另外一种是以人口流入为主的城市化的农村，主要集中在东部发达地区。传统型农村在乡村治理体系建设面临的困境是本文的研究重点。

(一)优化乡村治理体系建设的主体困境

农村人口流失导致治理主体缺失。农村人口流失导致乡村治理缺乏主体，不利于农村社会治理的展开，为处理村庄事务带来诸多不便。农村人口流失还导致“三留守”问题的产生，为村庄在公共服务方面的治理带来巨大挑战，乡村治理在主体参与方面存在诸多困境，制约乡村治理的发展，为村庄管理与服务带来挑战。

村委会与乡镇政府的关系导致主体越位。“乡政村治”的管理模式，即乡镇管理与村民自治同时发挥作用，二者的配合在一定程度上，促进了乡村治理的发展。但是具体实践的过程中，村委会与乡镇政府不能有效衔接，同时在法律中并未明确指出乡镇政府如何支持、指导、协助村民委员会的工作，存在乡镇政府单方面领导村委会，同时村委会在财政、管理方面也受到乡镇政府的制约。村委会与村党委之间的关系，主要体现在村委会与村党委之间权责界限模糊，协调配合困难，村委会因其自身特性不能切实维护村民的合法权益。由于乡村治理主体的缺位、越位，导致在乡村治理体系建设过程中，乡村自治难以发挥其效用。

(二)优化乡村治理体系发展的结构融合困境

作为以人口流出为主的传统型农村来说，自治、法治、德治该通过何种形式融合，达到治理有效的目标，还是存在诸多困难。

一方面，在乡村治理过程中，自治、法治、德治孤立发展，缺乏彼此之间的协同性。村委会作为群众自治性组织，村干部在农村是权力、身份的象征，所以村民通过村委会、村干部来寻求解决问题的办法。德治在传统农村扮演着至关重要的角色，通过村规民约、村庄精英解决农村问题，是除村委会之外的解决措施。德治、自治二者相互配合维持乡村稳定，在乡村治理过程中，法治作用并不突出，被人们所忽视。传统农村在乡村治理中，自治、德治、法治发挥的作用呈递减趋势，缺乏治理的协同性。另一方面，在“三治融合”中，更加注重的是三治之间的“合”而不是“融”。在发展过程中，过度的依赖自治，德治存在自身局限性，法治尚未形成制度化体系，三者之间逐渐发展不平衡，并未从整体观的角度，通过自治、德治、法治协作来解决问题。同时传统农村缺乏相关理论的指导，孤立发展自治、德治、法治，并未深层次考虑三治的融合。

(三)优化乡村治理体系建设中的组织困境

在乡村治理过程中，村民组织、社会组织等在村民中的影响力越来越小，基层党组织的发展也较为缓慢，不利于乡村治理体系的构建。

首先，农村基层党组织影响弱化。农村基层党组织作为党在农村的重要组成部分，是完善农村各项工作的领导核心，在农村工作方面发挥统领全局的作用，在传统型农村中，基层党组织失去其效能，农村基层党员的思想认识不足，在农民群众中的影响较弱，从而制约农村基层党组织的发展。其次，农村社会组织发展缓慢。农村的社会组织普遍零散化、弱小化，在村民中的地位、存在感越来越低。最后，乡村治理体系的各项组织机制尚未完全建立。对于乡村治理体系建设的基础设施、公共服务并不完善，不利于乡村治理体系的进一步发展。

四、“三治融合”乡村治理体系的优化路径

传统型农村在乡村治理中，面临诸多困境，为乡村治理的建设与发展带来不便，是我国“四化同步”建设的短板。为了补齐短板，破解困境，对乡村治理体系建设路径进行优化，进而推动传统型农村的建设与发展。

(一)凝聚多元治理主体参与共识，提高各参与主体的治理能力

其一，拓宽主体参与治理的渠道，提高村民参与村庄治理的水平。首先，对现有的村民参与治理的途径进行创新。引入现代信息技术，通过网络途径实现乡村治理的全过程、高覆盖的参与，可以使得乡村治理更加透明公开。其次，发挥村庄精英的作用。深入推进网格化管理，将村民与村委会通过村民代表联系在一起，通过信息化手段与传统手段的结合，推进村民有效参与村庄治理。最后，重视对农村青年的培养。加深对农村的认识，使他们能够融入在乡村，成为建设村庄的中坚力量，破解农村人才流失困境，为乡村发展注入新鲜血液，推动乡村的创新发展。

其二，推动村干部村务工作的能力提升，提高村干部为人民服务的责任意识。一方面，提升村干部处理公共事务的能力与水平。通过岗前培训和日常学习相结合的方式，提升村干部的工作能力和责任意识。发挥驻村干部的作用，提高村干部的工作能力，协调好“村两委”和乡镇政府的关系。另一方面，丰富民主协商的形式，通过村民议事、村务公开等方式，增强村民的参与感，为村民自治的发展提供民主化的环境。乡镇政府与村委会之间领导与被领导的关系，严重弱化了村委会的自主性。因此，乡镇政府应将权力释放给村委会，扩大其权限，激发村民自治的活力。与此同时，应加强对村委会的监督，最大限度的发挥村民自治的功能。

(二)加大自治、法治、德治融合力度，深化三治融合的治理基础

一方面，推动自治、法治、德治协同发展，发挥三治结合的作用。首先，增强村民自治的作用。发挥自治的作用，持续推进对村级事务民主协商的创新，深化村民民主意识，积极参与村庄治理，实现高效的村民自治。其次，推动农村法治化建设。普法宣传工作应加大力度，通过线上线下等多种形式，提高农民的法律意识和用法律解决问题的能力；同时建立村民法律援助团，通过专业化人才的帮助，使农民通过法律途径解决问题，推动农村的法治建设。最后，培育新的德治风尚。加大社会主义核心价值观的培育以及新型村规民约的宣传，改善农村的不良社会风气，充分发挥德治的作用。通过自治、法治、德治不同程度的发展，夯实“三治融合”的发展基础。

另一方面，因地制宜，合理分配三治的发展重心。“三治融合”并不是模式化的，而是应该因地制宜，通过三治的配合协调，更好的推动农村社会发展。在传统型农村，对村民自治与德治方面的建设更加重视，因此，应更加注重法治建设，通过法治建设使得农村自治和德治更加规范，通过法治建设带动德治与自治的发展。法治观念的普及增强农民追求公正平等的主动性，德治观念则内化村民的行为思想，二者协调促进村民自治发展。

(三)完善党领导下的社会组织建设，发展促进乡村治理的社会组织

完善中国共产党领导下的农村社会组织，通过组织的聚合力量，提高农民参与乡村治理的积极性，推动乡村治理的发展。一方面，提高农村基层党组织的引领作用。发挥农村党员的模范带头作用，发挥党领导下的妇联、共青团等团体的作用，通过组织的力量推动乡村治理的发展。另一方面，培育新型农村社会组织。随着城镇化进程的推进，传统的农村组织很难发挥其作用，应该培育一批如法律宣讲、医疗培训、教育等专业性的社会组织，在加强农村德治、法治影响力的同时，为农村的教育、医疗、法律等方面培育了一批专业性人才，为农村发展提供组织化人才支撑。

五、结语

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是实现乡村善治的有效途径。乡村治理体系建设是一个整体化、系统化的过程，从整体观、系统观的角度出发，解决乡村治理体系建设面临的困境，促进三治更好融合，发挥自治、法治、德治的作用，实现三治的高度融合。传统型村庄在乡村治理中存在治理主体缺失、村民社会组织影响弱化，阻碍三治融合的发展。在乡村治理体系建设过程中，从问题出发，根据传统型农村的实际情况，加强法治与德治建设，通过法治的权力约束与德治的潜移默化，增强村民参与自治的积极性、主体性，发挥党领导下的社会组织的作用，共同推进乡村治理体系的建设与发展。

[注释]

①“整体论”将自治、法治、德治看作一个整体，通过三者各自的发展带动整体的发展。参见夏红莉：《新时代构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的思考》；郁建兴、任杰：《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》。

②“党建引领论”提出应加强党的引领作用，从而带动三治更好地融合。参见张明浩、豆书龙：《党建引领“三治结合”机制构建、内在张力与优化向度》；顾青青：《三治融合：农村党建嵌入基层治理模式探究》。

③“结合论”则认为应该根据实际情况对三治的发展重心进行合理分配，达到三治的有机融合。参见侯宏伟、马培衢：《“自治、法治、德治”三治融合体系下治理主体嵌入型共治机制构建；邓大才：《走向善治之路:自治、法治与德治的选择与组合———以乡村治理体系为研究对象》。