白凤鹍

（遂平县财政局，河南 遂平 463100）

0 引言

现阶段，我国将节约自然资源、保护生态文明环境提升到国家发展战略层面。随着我国社会经济的不断发展，土地资源稀缺问题逐渐显现，为了更有效地管理和利用土地资源，土地储备机构要明确自身的职责和义务，建立土地储备资金监管长效机制，为完善土地储备资金管理提高保障。近些年，我国土地储备资金管理机制一直都在不断完善，但仍然存在许多问题，大部分土地储备机构只是将土地储备资金管理机制建设停留在管理制度层面。此外，作为自然资源管理的职能单位，自然资源管理部门的权力越来越大，自然资源领域的职务犯罪也不断增多，究其根本在于权力相对集中，监督不到位。如果这些问题不能及时得到处理，势必会影响经济社会的发展，所以建立一套符合国家发展战略的土地储备资金管理机制是非常有必要的。

1 土地储备资金管理现状

目前，我国土地储备机制建设仍然存在很多的问题，这些问题很大程度上阻碍了我国土地储备管理现代化发展的进程。土地储备资金的循环利用一般是由土地储备机构通过土地储备项目资本金和土地债券来筹集资金，具体负责土地的取得、前期开发，并将整理后的土地入库储备，当地政府再根据需要以招标、拍卖、挂牌等土地市场运作方式公开出让土地，获得的土地出让收入直接缴入同级国库，由同级财政部门对土地出让收入进行分配，归还土地债券资金及利息。但在这过程中，土地储备资金管理也容易存在一些问题。

1.1 土地储备资金预算管理不到位

预算管理人员对每个项目土地储备资金的申请、具体用途、使用进度等掌握得不够到位，划入土地储备资金名目繁多，没有系统地进行归类，使得核算明细不科学。在项目资金预算编制过程中缺乏规范性和科学的论证与规划。不科学的预算编制方法会造成部分财政单位土地储备资金短期结余，从而对土地储备资金的高效使用造成不良影响。

土地储备机构对土地储备资金预算管理工作不够重视，环节把握上谨慎度不高，在预算编制和管理上仍然存在很多漏洞。土地储备资金预算编制一般就是相关职能部门分管领导或业务科室工作人员，按照上级文件要求将需要编制预算的项目名称、金额及相关文件交给财务室，出具可行性报告，对于项目建设一般没有进行事前分析，预算金额配置和拨付不够科学合理。预算绩效管理指标设置混乱，难以作为绩效评价的依据。

1.2 地方土地储备资金短缺

1.2.1 地方土地储备专项债券资金短缺

土地储备专项债券是地方政府为了缓解土地储备所需大量资金的压力而发行的土地储备专项债券。地方政府土地储备专项债券主要由省级政府部门发行，地方政府土地储备专项债券资金需纳入地方政府债务总额管理，但地方政府债务总额并没有因此而相应增多，导致土地储备专项债券的发行挤占了一般债券和其他专项债券的额度，造成地方政府提供给其他基础性、公益性项目的资金短缺，无法满足当地发展的资金需求。

1.2.2 土地储备资金无法及时到位

由于各地经济发展状况差异较大，特别是不发达地区总体经济水平落后，土地储备资金来源单一，财政拨付的土地储备资金难以及时足额地支付土地出让成本。在征地拆迁补偿过程中，土地储备资金到位不及时，容易导致拆迁补偿周期长而使成本增加，搬迁速度缓慢，所涉居民供地之前难以完成拆迁，无法实施土地整理，导致土地市场竞争不充分，政府难以获得预期收益。

1.3 土地储备资金财务管理制度不完善

土地储备资金来源多元化，既有部门预算资金，也有债券资金、市县配套资金，甚至有来自社会资本的投入资金，复杂的资金结构给财务管理部门带来诸多复杂的账务处理难题。而土地储备机构财务制度不完善，如财务管理制度内容简单，与现行的会计制度、记账规则、投融资体制等不相适应，影响会计制度执行质量和效果。同时，受部门编制影响，土地储备机构财务人员配置不足，一人兼顾多项工作，难免造成账务处理和资金监管不当，以及资金档案管理滞后等问题。土地储备机构内部条件有限，具备专业背景的财会人员缺乏，财会人员专业技术能力不高，业务功底薄弱，创新财务管理的能力有限。

1.4 土地储备资金使用缺乏相关部门的监管

1.4.1 土地储备资金使用的监督机制不完善

目前，土地储备机构部分人员对土地储备资金管理工作不够重视，没有配备专门人员进行有效监督，仅有的监督只停留在形式上，特别是财务部门与业务部门衔接不紧密，资金使用者和管理者之间缺乏有效沟通，导致项目资金事前、事中、事后监管不到位，从而造成监督力度不够。监督管理在具体实施时往往达不到预期效果，敷衍了事的现象时有发生，造成土地储备资金核算不准确，以及土地储备资金保障工作无法严格按照规章制度开展，甚至导致出现土地储备资金被私自挪用的情况。

1.4.2 缺乏完善的土地储备资金绩效管理考评机制

目前，土地储备资金的绩效管理工作流于形式，其关注的重点是资金使用的合规性，而对绩效考评指标、绩效考评方法等方面缺乏关注。土地储备资金绩效考评工作的相关规定不够完善，没有对管理单位和人员制定奖罚激励措施，容易出现违规行为，绩效管理很难发挥其应有的作用。

2 土地储备资金管理问题的对策

2.1 完善土地储备资金预算管理机制

现阶段，土地储备资金预算管理还处于起步阶段，虽然国家出台了一些宏观性的政策，但是一般市、县没有土地储备资金预算管理相关的实施意见。地方政府需要根据近年来的经验，及时建立科学性的土地储备资金预算管理相关机制，从法规层面明确土地储备资金预算管理行为，加强对预算管理人员的培训，科学论证土地储备资金预算编制方法，使土地储备资金预算管理合理化。

2.2 增加土地储备资金的拨付比例

省级政府部门应根据本省的实际情况，增加土地储备专项债券的发行额度。加大向不发达地区倾斜的力度，为不发达地区提供更多基础性、公益性的土地储备资金，满足当地土地储备资金的需求。当地政府还可以从已供应储备土地产生的土地出让收入提高国有土地收益基金的基数、比例，增加土地储备资金，尽可能满足征地补偿资金和拆迁补偿资金的实际需要。

2.3 建立完整的土地储备资金管理体系

当地政府应按内部控制建设程序和要求成立专门的领导小组，结合自身土地储备资金各环节管理中存在的风险和问题，同时借鉴其他地方先进的经验，同相关部门一起建立一套完整的集土地储备资金申请、使用、监督、绩效评价、奖惩于一体的制度体系，指定专人负责跟踪项目建设、负责现场管理，从土地储备资金的分配、拨付及使用全过程实行透明化管理。其次，当地政府要严格规范审批流程，缩减土地储备资金支付环节；加强日常跟踪监督，做到专款专用；提高土地储备资金分配的透明度，防止土地储备资金发生被挪用、截留等情况发生。根据每年的土地储备项目专项资金实施情况，对土地储备资金管理制度进行修订和完善。

2.4 明确财务管理主体，完善财务管理制度

2.4.1 明确财务管理的责任主体

首先，土地储备机构领导应对财务管理制度制定、年度预算编制、重大项目支出、年度决算报表等，发挥领导、决策和监督作用。其次，财务部门主管负责财务管理工作，组织编制年度财务预算及决算等财务制度，加强对土地储备资金使用的调度与控制，不断提高资金使用效率。再次，审计部门主管要按照内部审计制度要求，组织开展财务制度执行、大额资金调度及项目竣工决算报告等工作的审计，保障资金安全。

2.4.2 完善土地储备资金财务管理制度

土地储备机构要科学把握新政府会计制度的变化，做好新旧政府会计制度之间的衔接，构建新政府会计制度背景下土地储备资金的财务管理制度体系。首先，要加强新政府会计制度相关内容的培训工作和实践应用，帮助财务工作人员快速掌握新政府会计制度下的工作标准和流程，进而完善财务管理制度；其次，要依照新政府会计制度的要求对传统财务管理制度进行革新，增设预算编制、财务报表、资金管理、内部控制及资产管理等内容，全面完善新政府会计制度下的土地储备资金财务管理制度。另外，要明确各个部门、各个岗位彼此间的职权和职责，使土地储备资金能够在制度的支撑下得到合理使用，构造更加健康的使用环境，进而有效提升财务管理工作的效率和水平，帮助单位规避财务风险。

2.5 加大土地储备资金的监管力度

2.5.1 加强土地储备资金监督管理，防范土地储备资金风险

目前，土地储备资金是土地储备运营的生命线，而土地储备资金主要来源于土地储备专项债券，如何科学地管理好土地储备资金、降低成本、保障资金运转的同时规避风险，是值得各级政府重视的问题。这就要求政府要专款专用，加强土地储备资金监督管理，土地储备资金都要用于土地收储，不平调转移，按进度拨付拆迁补偿款，努力把成本降到最低，防范风险。

2.5.2 建立土地储备资金监管长效机制

地方政府通过建立土地储备资金监管长效机制，客观真实地判断土地储备资金的使用情况，结合地方经济运行情况的相关信息，及时调整土地储备资金管理策略，实现对土地储备资金在土地储备项目实施过程中的跟踪监管，尽可能减少出现违规使用土地储备资金的现象。

2.6 健全土地储备资金绩效管理问责制

随着土地储备规模日益增大，资金越来越多，政府需要加强对土地储备资金安全、土地储备项目建设成效的监管。因此，政府可以通过健全土地储备资金绩效管理问责制，将土地储备资金管理作为考核土地储备机构和财政部门工作的指标，对管理较好的单位和个人给予表彰或提高相关待遇；对管理差的单位和个人给予通报批评。这样既能提高土地储备资金管理的效果，又能健全土地储备资金绩效管理问责制。同时，这样还能提高土地储备资金使用效率，充分发挥土地储备资金的作用，促进社会经济健康稳定发展。

3 结语

土地储备资金预算不到位、地方土地储备资金短缺、土地储备资金各环节缺乏监督等问题增加了土地储备资金管理的风险。因此，对当前土地储备资金管理问题进行分析，找出有效的解决方案，能够防范土地储备资金管理在经济活动中的风险，提高土地储备资金的利用率。本文通过对土地储备资金管理过程中存在的问题进行分析，提出合理的对策和建议，希望为地方政府探索完善土地储备资金管理机制提供一定的参考。