李润泽

(安徽工程大学 经济与管理学院,安徽 芜湖 241000)

2021年以来各地方政府为落实房地产市场“房住不炒”和“稳地价、稳房价、稳预期”的总基调，均加强了对楼市的调控与监管。据不完全统计，2021年前三季度地方政府出台房地产调控政策累计超300条，调控朝着更精细、更全面的方向迈进。但不同地方对房地产市场管控的初衷和力度不同，且部分城市对“土地财政”依赖严重，地方主要政府官员任期较短等问题，致使城市主体缺乏对房地产市场调控的内在驱动力。稳定房地产市场，构建房地产长效机制任重而道远。本研究基于2021年各地方政府出台的相关调控政策，总结和分析了当前地方政府房地产市场调控政策的基本脉络，提出了地方政府房地产市场调控政策优化的方向。

1 调控政策趋向精细化，出击政策“组合拳”

1.1 土地政策方面

2021年以来土地政策的主基调是住宅供地“两集中”，即集中发布出让公告和集中组织出让活动。北京、上海、南京、合肥、苏州、青岛等22个城市为首批“两集中”供地城市。集中供地政策在不断实践摸索中走向精细化，主要体现在以下方面。

首先，土地出让方式不断创新。大多数城市不断由“竞配建或自持”向“摇号或一次性报价”再向“提品质”转变。如无锡宣布当地块达到最高限价时由“竞配建”改为“摇号”，天津由“竞自持”改为“摇号”，沈阳、南京、东莞、杭州等城市都提出了“竞品质”的要求。

其次，加强对竞拍房企的监管。已有多城市宣布禁止“马甲”公司参与拍地和加强房地产企业购地监管。如无锡、合肥、福州、苏州、深圳、沈阳等城市明确禁止“马甲”公司拿地，天津、成都、济南等城市明确严查房企开发资质和资金来源。

最后，控制土地拍卖溢价率。多地不断下调溢价率上限，如南京、合肥由30%下调至15%，深圳由45%下降至15%，天津、福州等城市都宣布溢价率不超过15%，成都宣布溢价率控制在10%以内。已有部分热点城市宣布对企业竞拍数量进行限制，如深圳、杭州要求房企分别最多参与3宗、5宗土地竞拍。

1.2 财税金融政策方面

资金是房地产市场的血脉，地方政府对财税金融方面的调控政策主要以调整税收、信贷政策、住房公积金贷款和加强资金监管为主。为抑制房价快速上涨，多地强化了金融政策，欲通过金融手段阻断为房地产市场输血的资金。

在税收方面，多地调整增值税征免年限，如上海、杭州、广州、东莞等城市相继将个人对外销售住房增值税征免年限从2年提高至5年，显著增加了炒房者的转让成本。

在信贷政策方面，提高首付比例和上调贷款利率是利用信贷政策抑制炒房的重要手段。典型城市如东莞2月调整差别化住房信贷政策，规定无房无贷者购买普通住宅的首付不低于30%，“非普住宅”首付不低于40%。二套首套已结清购买普通住宅的首付不低于40%，“非普住宅”首付不低于50%。且对拥有2套及以上住房的居民家庭,暂停发放商业性个人住房贷款。上海调整个人住房贷款利率，首套房贷和二套房贷款利率分别提高0.35%、0.45%。

在住房公积金贷款方面，典型城市：长沙严控公积金贷款次数，规定借款人及配偶公积金贷款次数不得超过两次；南通下调二套住房公积金额度，按原标准对50%执行，由40万元降至20万元；2022年4月贵阳暂停受理异地公积金贷款提取；多地将购买2套房申请贷款利率提高至同期首套房1.1倍，如贵阳、秦皇岛、天津、内蒙古自治区等。

在资金监管方面，2021年1月月底上海、北京率先打响“第一枪”，严防信用贷、消费贷、经营贷等资金违规流入房地产市场。接下来几个月中全国各大热点城市均纷纷响应，出台政策加强对住房贷款审慎管理。加强个人住房贷款首付资金来源、最低首付比、偿债收入比、贷款资格的审查，严肃查处经营贷、消费贷、抵押贷流入房地产市场行为。

1.3 房地产市场供给方面

首先在增加新建住宅面积方面，典型城市：北京计划安排住宅用地1060公顷；深圳供应居住用地不低于3.6平方千米；宁波市区计划供应住宅用地面积在近5年平均供应土地面积基础上增加12%以上；2021年，金华市区住宅用地出让总量较去年翻番,力争达到3000亩以上。

其次在发展租赁住房方面，北京建立了网络服务平台，及时发布出租房源。有利于解决租赁信息不对称，有效对接供需双方，降低信息成本。上海通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，供应租赁住房约5.3万套，其中公共租赁房0.8万套。天津、宁波、西安对新建、改建、盘活等方式筹集的租赁住房进行奖补。

最后在改造老旧小区方面，典型城市：上海规划2021年全市共完成成片二级旧里以下房屋改造70万平方米、3.4万户；合肥规划2021—2025年全市累计完成老旧小区改造提升项目总建筑面积2674.38万平方米，涉及9148栋285053户。

1.4 房地产市场需求方面

为稳定房价，使供求趋向平衡，适当控制需求侧显得极为必要，但需求端方面又存在两种人群，即刚需人群(自住)和炒房人群(囤积)，这就使得政策的制定需要一定的精准度。

首先在保障刚需人群住房方面，多地对房企在销售房屋时提出了要求。2021年2月上海要求优先满足“无房家庭”自住购房需求；合肥规定房企摇号时提供不得低于30%比例的房源用于刚需购房；金华要求房企提供不少于50%比例的房源用于市区“无房家庭”购买。

其次在抑制炒房人群需求方面，限购、限售是各城市的主要举措。在限购方面，合肥、芜湖等城市首次提出热点楼盘摇号购房；上海、北京严格执行住房限购政策，夫妻离异的，任何一方自夫妻离异之日起3年内购买商品住房的，其拥有住房套数按离异前家庭总套数计算；上海、杭州、合肥等将法拍房纳入限购,购买法拍房需具备本市购房资格。防范学区房炒作是各大城市关注的热点问题，上海、西安、苏州等城市规定房企及中介不得使用“学区房”进行推介、宣传。太原、合肥等城市实行“学位限定”，在一定程度上限制了炒作学区房人群的需求，在限售方面，多地提出或加强住房限售。

2 部分城市市场调控政策存在的问题

2.1 调控政策制定内在驱动力不足

地方政府对“土地财政”的依赖和政府主要官员任期时间短是导致政策调控内在驱动力不足的主要原因。政府卖地除直接收入土地出让金之外，还包括各种与土地相关的税收。黄国龙(2013)等通过对土地出让金和一系列与土地相关税收收入相加发现2010年“土地财政”收入与当年地方政府本级财政收入相当[1]。据统计，2020年全国44个主要城市对土地财政依赖度超过100%的有20个。调控房地产，调控房价显然会影响下一轮土拍价格，造成地方财政收入减少，影响城市建设。地方政府主要领导调动较为频繁，官员任期调整似乎没有明确时间限制,固定任期已权变为弹性任期[2]。受政绩影响，调动频繁官员更多注重短期房价上涨带来的经济效益，缺乏对房价上涨所造成负面效益的长远认知。

2.2 调控政策内容针对性、精准度不足

房地产市场需求主体复杂，这就要求政策的制定有针对性和倾斜性，提高对购房者合理住房需求的支持度，政策应体现对刚需人群放宽限制，对炒房客严加管控。有些城市对人才界定、落户、购房的限制较为宽松，这就可能导致人才炒房。部分城市在一些政策上限制较为严格，如限购、限售。但在另一些政策上显得较为宽松，如人才购房、离婚购房、法拍房、学区房。这可能会导致限炒政策难达预期，难以形成政策组合的合力。

2.3 调控政策负面影响逐渐显现

调控政策集中出台无疑在最短时间内稳定房地产市场，但密集政策也很大程度上促使一些隐性问题最快的暴露出来，如地方财政压力、房企“存活”问题等。若这些危机不能及时化解，稳恐难实现。

目前房地产市场加速分化，大城市群虹吸效益越来越明显。许多房地产市场热度边缘城市，本身由于住房存量大，又缺乏增量人口和资金，导致房价下行压力巨大。而房价下跌又会导致地价下跌，进而影响土地出让收入。许多中小型城市产业不发达，土地出让金占地方财政收入很大比重。土地财政大多用于城市基础设施和公共设施等生产性公共产品的供给,因此,若土地出让收入减少, 则会减少生产性公共产品, 阻碍经济增长[3]。

房地产业因具有产业链长、带动作用明显等特点, 它的变动通常会对众多相关产业产生较大的冲击波, 影响宏观经济的稳定、协调发展[4]。从上游建筑材料，到中游开发建设，再到下游销售装潢，每个环节都吸纳了大量劳动力与资金。房企“存活”已不是简单的经济问题，还有更深层次的社会问题。

3 地方政府房地产市场调控政策优化方向

基于以上论述，本研究认为地方政府制定房地产政策的优化方向应是在“因城施策”，落实城市主体责任的主方向上改革“土地财政”、官员任期等阻碍政策制定的因素；优化政策内容，构建一套动态化、闭合化、精准化的政策体系；管理社会预期，整治市场秩序。具体如下四方面所述。

3.1 改革地方官员考评机制，提升政策前瞻性

地方政府官员着力采用在短期内见效的决策方案,回避那些现在出力而在未来获益的决策方案[5]，往往希望在自己任期内实现效益最大化，缺乏对房价上涨、房地产不断泡沫化消极影响的认知。在“以人为本”的发展观念下，地方官员考评不应只注重经济效益，更要看重社会效益[5]。

3.2 完善调控政策体系，实现调控政策的动态化、闭合化和精准化

在土地政策与监管方面，热点城市应在热点或全城范围采取最高限价拍卖模式，通过熔断等手段严格控制溢价率，达限价后应采取“摇号”或“竞品质”等方式决定土地归属。加强开发商购地资金监管，严查、严惩囤地，购而不用的拿地行为。在财税金融政策与监管方面，实行差别化信贷政策，上调二套房及多套房首付比例，如多套房首付比例为100%。调整公积金贷款利率和额度，对于二套房公积金贷款利率可为同期一套房的1.1倍。完善房地产相关税收政策。在住房供给与监管方面，地方政府应根据土地规模增加住宅用地的供应，积极建设保障性住房，安居型住宅用地应不得低于50%；大力发展租赁住房，积极引导社会消费观念由购房向租房转变。着力解决结构性供求问题，满足新市民、青年人购房需求。打破房屋中介与购房者之间的信息不对称，打击中介恶意炒作、哄抬房价、散布虚假房源、虚假广告、虚假销售，规范房产中介行为。在住房需求与监管方面，普遍实施的热点地区热点楼盘摇号购房、房屋限售的政策，限售期可为3～5年。对炒作热情高涨的学区房而言，可以实行“大学区”“学位限定”等措施，甚至可逐渐取消学区制度。土地、金融、财政、供求、监管等政策之间应相互协调、相互配合，环环相扣，形成政策合力，让炒房者无漏洞可钻。推动限购、限贷、限售等多方面的有机结合，推进房地产政策合缝化，实现房住不炒、炒房无利。

3.3 摆脱“土地财政”依赖，推进房地产税改革

为减轻地方财政风险，改革“土地财政”势在必行。可以通过积极培育发展实体经济，创造可持续的财政收入。还可以稳步推进征收房地产税，这不仅能够为地方政府创造稳定持续的税收，破除“土地财政”过度依赖的困局，还能够提高资金利用效率，推动资金注入实体经济，促成双循环发展格局。

3.4 积极管理社会预期，整治市场秩序

地方政府要加强整治房地产市场秩序，重点排查整治房地产开发、房屋买卖、住房租赁、物业服务等领域问题。注重公安、金融、税务、市场监管等多部门协调配合，建立联动机制，提高综合治理水平。积极利用多渠道引导社会舆论，加大对违规违法人员惩处力度。既解决当前房地产市场突出问题，又注重完善体制机制，形成房地产整治长效机制。