宗 仁/南京新农集团

城镇化快速发展，大量农民进城，必然带来农村人口老龄化、农村空心化问题，解决好农村人口老龄化、村庄空心化问题是推动乡村振兴的重要任务。

农村人口老龄化、村庄空心化现状

对江苏省常州新北区、南京高淳区和六合区、宿迁市宿豫区、扬州市邗江区四市五区开展调研，结果如下。

农村人口老龄化。常州市新北区，2019年60周岁以上户籍老人12.8万人，占户籍人口的21.33%，其中农村老年人10.59万人，占全区户籍老年人数的82.73%。高淳区60周岁以上老年人口达10.7万人，占全区户籍人口约24%，农村老年人口占比也超过了80%。农村人口老龄化在深度、速度及地区差异等方面均高于城镇。年轻人离开让农村传统意义上的“家庭养老”模式受到冲击。留守老年人存在照护难、服务难、就医难、隔代照顾孙辈难、农业生产难等诸多焦虑和担忧。而养老产品的供给目前是低水平单一的，居家养老、社区养老和机构养老的比例分别是90%、7%和3%，调研的常州新北区和南京高淳区，机构养老比例只占1%，养老机构分别是14家和13家。有限的建设资金与单一的建设主体，致使机构设置率低，数量严重不足，社区养老供小于求。

农村空心化。农民外出打工定居城镇，导致每个村都只有少量老人分散居住，村庄房屋大量闲置。在村庄改造中，统一新建住宅后，也有不少农户不愿意拆除旧住宅，出现一户多宅现象，耕地资源减少和房屋闲置增多并存。据调查，高淳区东坝镇的魏家庄共有78户223人，目前房屋空置的占25%（其中15%节假日回来，另外10%完全空置），老人在家留守的约35%，正常家庭自住的占30%。六合区金牛湖街道茉莉花村1255户，房屋空置的占20%（其中10%节假日回来，另外10%完全空置），老人留守的约40%，正常家庭自住的占40%。与苏中、苏南地区相比，苏北地区农村聚落相对分散，村庄规模较小，普遍存在“空心村”“老人村”。不少自然村远离集镇，给农民生活造成极大不便，空关率较高。

解困村庄空心化、人口老龄化思路

分步有序实施空心村整治。首先做好村庄整治的规划，建议进行分类管控、分步实施。可以按规划是否保留大致进行如下分类。A类（不保留）：集聚人口在300人以下或村庄空心化已经达到50%以上或该居民点配套设施不全且农户的承包地流转在70%以上。B类（不保留）：集聚人口在300～1000人，有一定的公共服务配套，但人口逐年减少，村庄空心化30%以上且逐步加剧。C类（动态确定是否保留）：1000人以上村庄或者较大集镇，有与小城市（集镇）同等的基础设施和公共服务设施，有一定规模的工商产业和商业活动，社区管理有稳定的税收保障。D类（保留）：不论人口规模大小，属于历史文化名村、旅游特色村或者其他应该保留的村庄。E类（按城市规划改造）：城市（城镇）规划区内村庄，或者与城市规划区、集镇规划区连片的村庄。对这几类村庄分类管制：对A类村庄，严禁新增宅基地，禁止新建房屋，限制房屋流转交易，只能由村组集体经济组织回购，不得长期出租，不得抵押，鼓励主动退出并获得可交换保障房的“房票”，不再增加任何基础设施和公共设施的土地供应。这类村庄政府可以制定5～10年的计划，分年度按项目主动实施增减挂钩工程。对B类村庄，控制新增宅基地，符合申请资格的，可以尝试货币化，或者买本村愿意流转的宅基地，农民可以将宅基地连同房屋卖给本集体组织符合资格的成员（要符合“一户一宅”），但不得卖给本集体经济组织以外的居民，可以出租，可以将宅基地退给村集体组织并获得可交换保障房的“房票”，如果具备连片条件，村组集体也可以将连片宅基地整理为耕地换得“地票”，可以适度配置完善一些占地规模小的基础设施和公共设施配套。这类村庄政府可以制定10～20年的计划，每年分片实施，逐步撤并，如果村庄退化到符合A类条件，也可以整体推进。对C类村庄，首先动态分析人口集聚或者分散的态势，如果像东部沿海发达地区，人口不断流入城市，农地流转比例较高，村庄空置率高且不断增加，应该不予保留，向B类和A类逐步引导。管制要求同B类。如果与上述情况相反，城市化程度低，村庄配套齐全，实际居住人口没有大规模和快速减少，可以确定为保留村庄，至少是30～50年的规划期内保留。这时的管制措施是，控制新增宅基地，鼓励旧村整理，鼓励建多层联排住宅，节约出来的土地按照城市居民点规划增加和完善城市功能，或者发展工商业。对D类保留村庄，首先要保留村庄的特色与风貌，不得随意拆建，可以通过必要环境整治，改善村庄居住配套设施，农民可以利用住宅发展民宿，可以出租、抵押。对E类村庄，首先要按照规划的要求控制开发建设，在村庄内新建建筑、翻建住宅等既要符合土地管理法的要求，也要符合城市规划法的要求，更要保护农民权利。空心村整治资金怎么来？可以规定，新增用地指标主要用于基础设施、民生项目和重点产业项目，而各地的房地产用地指标都要与农村建设用地增减挂钩相结合、与空心村整治相结合。

发展养老产业推动村庄整治。在推动乡村振兴中，通过村庄整治，在农村就地建设一些养老服务设施，让留守老人相对集中居住，在熟人社区中养老，做幸福的原住民，既解决农村留守老人的集中养老问题，也可解决农村房产土地大量闲置问题。根据我们对农村老人生活状况和对养老方式选择的调查，在养老环境上，农村老人更倾向于留在农村（占86%），其中与农村的子女住在一起（35%）、自己居家养老（27%）、尽量与周围邻居熟人住在一个社区（24%），只有7%选择去投奔城里子女、7%的选择去敬老院。与此选择呼应的是87%的农村老人欢迎在本地建设养老项目，应制定政策鼓励农村集体建设用地优先保障发展农村养老设施。可以优先利用被撤并的乡村医院、学校，盘活闲置的村办企业用地，改扩建老村部和村级活动场所，也可以回收一批农民闲置房屋进行维修改造。

推动农村宅基地换养老。农村空心化带来的问题是留守老人分散居住在不同村落，规划建设好农村养老设施后，应该引导农村老人从分散居住变为迁移聚居。引导的重要手段就是推动宅基地换养老，利用土地要素市场化改革破解农民养老问题。农民宅基地既有福利性，也有保障性，宅基地登记确权后，资源变成资产，农民可以与村集体组织签署自愿有偿退出宅基地协议获得经济补偿，也可以置换养老公寓。“土地养老”，就是要充分利用农民的土地保障功能。让留守老人集中居住到养老公寓中享受专业的康养服务，不愿意到养老中心的，也可以置换到保留村庄集中居住，政府发展社区养老，不保留的村庄拆除后复垦形成建设用地指标，解决投入资金。根据我们对农民是否愿意用宅基地换养老公寓的调查，总体选择不愿意的占52%，选择愿意的占48%，但城市化程度高、经济收入好的地区（新北区、高淳区），选择愿意置换的高达80%。具体制度设计和实践中，还是要强调“循序渐进、分类实施、尊重意愿、先建后拆”的原则。