“人大主导立法”是我国立法工作的指导思想之一。2015年我国立法法修改专门规定了人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”十九大报告也提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。人大主导性的作用以及人大对立法工作的组织协调，贯穿于立法工作的始终。立法法还规定了委托第三方起草机制，即“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。在地方层面，地方性法规也经常被委托给第三方的专家或者组织进行起草。在委托第三方起草的立法环节，人大及其常委会也应当发挥其主导作用。

委托第三方起草地方性法规首先需要法规是否委托第三方起草的决定，以及委托哪个第三方起草法规的决定。按照各地立法条例的规定，一般由地方性法规的起草责任单位根据需要进行委托，起草责任单位可以是人大自身，也可以是主管部门。立法法对于法律委托第三方起草的指向性规定是“专业性较强的法律草案”委托“有关专家、教学科研单位、社会组织”起草。根据立法法精神，地方性法规也应该遵循这一规定，将“专业性较强”的地方性法规委托第三方起草。而在立法实践中，委托第三方起草的地方性法规并不局限于此，而是覆盖了各个领域的地方立法。有些是专业性较强的，例如2013年广东省人大常委会将信访条例委托立法基地起草，此后还加大专业性较强的法规草案委托第三方起草的力度，将救灾条例、商事登记条例、社会组织条例、环境保护条例等委托立法基地起草。之后，广东省人大常委会又将市场监管条例、村居自治条例、山林权属纠纷处理条例、中国（广东）自由贸易试验区条例4个新制定的法规项目，食品安全条例、农村集体资产管理条例等6个修订的法规项目，委托地方立法基地起草专家建议稿。综合性、全局性、基础性的地方性法规由人大及其常委会自身起草较为合适。这就需要在人大及其常委会发挥其主导作用，在自身作为起草责任单位时，以身作则，谨慎启用委托第三方起草的机制，在别的机构部门作为起草责任单位时，人大常委会也应发挥其作用，指导和引导起草责任单位慎重决定是否委托第三方起草。在选择受托方时也应该根据立法项目的内容，选择具有专业资质和能力的第三方机构或组织。

接受委托起草立法的第三方机构或组织，不仅应具备专业知识和资质，还应持守客观的、中立的立场，因此与立法项目有利益关系的机构或组织应该回避。这就需要保证选择第三方的过程公开公正透明。一些地方立法起草责任单位采取了公开招标投标的公开竞争方式选择受托方，以组织工作方案、投标报价总预算、投标人的综合资历等量化指标综合评价，综合量化得分最高者中标成为第三方起草的受委托主体。地方人大常委会也应该介入到这个遴选过程，发挥其主导和监督的作用功能。

接受委托起草立法的第三方机构或组织，还应该具备相应的法律知识和立法技术，其提出的法规草案应该是具备合法性、合规性、可操作性和适当性等基本条件的。实践中地方性法规的第三方起草一般是委托给大专院校、科研机构、律师事务所或者社会组织等机构组织。这几类机构组织各有其起草立法的优势和局限。高等院校和科研机构有其智识资源的优势，可以应对和解决法案起草中遇到的理论问题，但是专家学者还需要深入实践、实地考察调研才能不脱离实际。律师事务所因为拥有法律实务方面的人才和经验，善于解决法律事务中的问题，但是立法的理论性体系性则不是其强项。因此，即使委托第三方起草地方性法规，地方人大及其常委会的全程指导和介入也是需要的，以保证法规内容的科学性和民主性和合法性。

在第三方起草的法规草案的评估环节，地方人大及其常委会的主导作用更为凸显。对第三方起草的法规草案的评估，不能是走过场，不能是照单全收，也不能是吹毛求疵，不承认第三方的劳动价值。这就需要地方人大常委会发挥其专门立法机关的专业性，设计多维度的、可测算的、成体系的评估标准和评估程序，用科学客观的评价体系，保证第三方起草的法规草案符合立法目的、服务人民利益、服从党和国家的发展大局、维护社会稳定，达到良好的立法效果。■