□ 李佩佳

“标准地”改革于2018 年首创自浙江省，由于其大大提了高用地审批效率、土地利用效率以及政府招商效率，逐步从浙江省试点先行推广应用至全国，并取得了一定成效。但是，随着各地“标准地”项目竣工高峰期和首批项目达产期的到来，“标准地”改革面临着履约执行率低、奖惩措施缺失等各种各样的监管问题，迫切需要总结先进地区的实践经验，从而为全国各地“标准地”全生命周期监管提供经验和借鉴。

创新“标准地”出让模式

出让模式是“标准地”全生命周期监管体系的首要一环。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二、四条规定：以拍卖、挂牌方式出让的，出价最高者为竞得人，但报价低于底价者除外。产业用地价高者得的单一方式容易推高用地成本，急需采取招挂复合，以及税收、品质、服务等多种方式确定竞得人，从而进一步优化“价高者得”的单一竞价方式。

杭州市、温州市等地在全国创新采用“控地价、竞贡献”出让模式。2020 年12月31日，杭州市发布《杭州市人民政府办公厅关于试行工业用地市场化配置的通知》，明确将工业用地分为招商引资保障类用地、扶持做大做强类用地和市场充分竞争类用地，强调市场充分竞争类用地采用较为市场化的形式供应，即实行“控地价、竞贡献”方式出让，即地价控制在一定区间内，当地价达到上限时，转为竞税收，税收高者竞得土地。这种方式既使工业用地地价维持在较低水平，保持竞争力，同时，也向企业提出税收要求，督促企业高质量发展。

明确监管环节实施办法

当前，制约“标准地”项目顺利验收的重要因素就是验收办法不明确、路径不清晰，缺少操作层面的政策，导致牵头部门、拿地企业、属地街道均不知从何下手。通常“标准地”项目竣工验收会参考当地的企业投资工业类建设项目联合竣工验收实施方案，但由于达产复核是“标准地”特有环节，因此针对达产复核验收需要出台针对性的实施办法。

针对联合竣工验收、联合达产复核环节，丽水市、台州市等地研究制订相应的工业企业投资项目竣工联合验收实施办法和“标准地”工业项目联合达产验收实施办法等配套政策，进一步健全“标准地”验收制度，分别明确在联合竣工验收和达产复核验收过程中的部门职责、验收程序等内容，同时，针对不同投资金额约定不同的竣工期限、达产期限，为开展联合验收和达产复核工作提供行动指南。

科学制定履约奖惩办法

奖惩措施签订在“标准地”投资协议中是最权威的奖励和约束企业的抓手，直接关乎企业履约执行率及“标准地”改革效率。然而，实践中，大多“标准地”投资协议中并未对奖惩措施予以明确，或采用收取一定违约金，这些措施通常达不到震慑企业的目的，有些地区采用收回土地方式进行惩罚，但执行度较低且缺乏法律依据，对履约激励引导力度不足。

金华市等地探索“保函模式”。金华市、绍兴市将“保函”制度引入“标准地”项目，由银行按照一定标准提供保函金额，企业在承诺时限内开工、通过联合验收、通过达产复核的，保函金额下降相应比例，直至保函自动解除；若在相关承诺时限内未完成，银行将支付相应保函金额的违约金。“保函模式”的引入有效代替企业现金保证金的缴纳，减少企业在现金保证金上的支出，从而保证企业整体的现金运转。

绍兴市等地明确将“标准地”和亩均改革奖惩举措有机结合。“标准地”改革和“亩均论英雄”改革具有很强关联性，绍兴市明确“标准地”项目通过达产复核后，进入综合评价阶段，按“亩均论英雄”评价结果，实施用地、用能、用水、信贷等资源要素的差别化配置，对亩均评价为A 类、B 类的企业，优先保障用地、用电，在申报科技项目、信用贷款等方面给予倾斜。对亩均评价为C 类、D 类的企业，不安排新增用地，不享受市级奖补政策等惩罚。

德清县等地鼓励提前达产和提高亩均税收。按照各地做法，普遍设置“提前达产”和“税收返还”两大类奖励，奖励形式以资金奖励和税收返还为主。德清县实施以激励为主的梯度奖惩机制。奖励上设置“提前达产奖”“按期达产奖”，对提前达产并通过复核验收的按月给予奖励，对按期达产并通过复核验收的按超出额度给予80%～100%税收返还奖励，激励企业节约集约、高质高效用地。

信用监管体系全过程应用

信用监管是贯穿“标准地”改革全流程、提高项目履约率和协议执行率的重要抓手。信用评价无论是对企业自身，还是对金融市场的投资者和监管者来说都具有很大意义和作用。信用监管只有解决建立科学有效的信用监管体系和信用评价结果的合理应用两个主要问题，才能使信用监管成为“标准地”改革监管体系的重要手段。

湖州市、金华市、德清县等地建立“标准地”项目市场主体信用评价体系。德清指标包含建设期和运行期两个一级指标，建设期履约指标包括10项内容，其中，基础分类指标7个，绩效分类指标3 个。运行期履约指标包括5 项内容，其中，基础分类指标3 个，绩效分类指标2 个。综合评价低于500 分纳入“承诺失信”名单管理。湖州市信用评价体系更注重前面的项目建设规范性，包括建设期和运行期两个一级指标、21 个二级指标，综合评价低于650 分纳入“承诺失信”名单管理。金华市金东区信用评价指标体系包括项目建设竣工验收阶段、达产复核、生产运行阶段3 个一级指标、17 个二级指标，但指标落地执行性较德清县相对弱些。

德清县将信用评价应用“标准地”改革全过程。通过建设“标准地”企业投资项目信用监管服务平台，将信用评价结果应用在“标准地”改革全过程。主要包括事前承诺、事中监管、事后评价及销榜机制。事前承诺——通过数据归集整合标准地数据、投资项目相关数据、承诺指标数据以及公共信用信息，为事中监管奠定数据基础。事中监管——采用信用监管体系模型，形成项目全景画像，并对项目实施分类监管，对履约等级较差的项目建议重点监管，并提醒企业履约。事后评价及销榜机制——展示所有已承诺的企业的履约评价结果，应用信息监管结果实施联合奖惩机制，同时，企业对严重失诺名单存在异议，可以向对应部门提出信用修复。

完善交易退出监管机制

目前，“标准地”全生命周期由有关部门按照亩均效益综合评价进行管理，没有对“标准地”二次市场交易、退出管理作出规定，导致“标准地”市场化交易和退出机制不明确，再开发面临一系列问题，并未实现真正的全生命周期监管。

宁波市、绍兴市、温州市、金华市等地开始探索工业用地全生命周期管理，出台工业用地全生命周期管理办法，对“标准地”项目交易和退出条件、相关权利义务转移作出规定。这些地方大部分采用“一级带‘标’不动产权证，二级参‘标’转让管理”的模式对标准地进行交易管理，即一级市场达到竣工验收条件办理不动产权证时，在产权证上备注好标准地约束事项。二级市场如转让等事宜，经当地自然资源和规划局等有关部门同意后方可交易，且原“标准地”相关权利义务随之转移或重新约定。

数字化赋能“标准地”改革

数字化改革方面，浙江省一直走在全国前列。“标准地”改革中面临的信息碎片化、监管协同性差等一系列问题均可借助信息化、数字化、智能化手段，通过建立“标准地”数字化平台辅助解决，从而进一步推进“标准地”改革全流程、全覆盖、精细化管理。

金华市、德清县等地建立数字化平台。如，金华市依托信息化管理实现监管数字化，围绕“数字政府”建设要求，依托信息化管理手段，搭建“标准地”事中事后监管平台，通过事前评价应用，企业投资“标准地”项目准入评审时，对企业主体的公共信用评价进行查询，并将其作为准入条件和资格审查的重要参考。事中事后评价应用中，根据“标准地”监管指标履约情况，分别给予相应的信用分值，核定相应的信用等级，纳入社会公共信用体系管理，依法供查询或予以公示，并根据这些信息动态调整分类监管情况享受差别化政策，实行联合奖惩。社会公共信用评价系统、亩均效益评价系统和综合执法监管系统融合，实现了平台数据互联互通，项目动态实时更新、监管及时有效。