黎 娜

滁州学院经济与管理学院，安徽滁州,239000

重大突发公共事件具有不确定性和紧迫性，对人民生命财产安全和社会稳定发展带来了极大的风险与挑战[1]。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，在重大突发公共事件中，积极发挥国家审计作用，能够保障财政资金的有效管理与合理运用，提升重大突发公共事件的应急处置水平。有效的审计跟进与高质量的审计公告能够提高重大事件的透明度，推进财政扶持与优惠政策的落实以及救援物资及时有效配置。21世纪以来，我国汶川地震、郑州极大特大暴雨和新冠疫情等重大突发事件时有发生，对我国社会主义现代化建设和人民安全构成严重挑战。在当前国内外环境急剧变化，人类面临不确定性因素日益增多的情况下，强化国家审计在重大突发公共事件中的职能与作用意义十分重大。在应对重大突发公共事件中充分发挥国家审计免疫系统功能，是国家审计促进政府“良治”的重要体现。

国家审计具有独立性、二律性(自律和他律)、二重性(法律监督和专业监督)以及约束性[2]，能够在重大突发事件中发挥以下重要作用：第一，降低各类救灾款项和物资贪污、浪费机率，推动财政物资的优化配置与合理利用；第二，提供高质量的审计公告，及时向社会公众传递正确信息，提升应急处置工作效率，缓解人民群众的焦虑情绪，维护社会安全与稳定；第三，促进各类政策有效落地实施，彰显政府治理能力，提升政府公信力。因此，在新时代推进我国社会主义现代化建设过程中，面对重大突发公共事件，必须重视国家审计作用，提高国家审计质量，提升审计监督效率。

1 文献回顾

经济发展与社会进步促使国家审计的内容不断拓展，审计理论也随之不断完善。重大突发事件应对成为当前学者关注的热点问题，审计领域学者对于其研究主要集中在以下四个方面：

1.1 关于审计目标与审计内容的研究

针对重大突发事件中审计目标，李越冬等[3]认为在重大突发公共事件中审计目标分为直接目标、特殊目标和终极目标。直接目标是评价应急物资调配的合理性、经济性、效益性。特殊目标论述了由于重大突发事件有别于常规事件，审计目标也具有一定的特殊性。终极目标是关注政府公共责任的落实情况，以提升政府在重大应急事件中的管理水平。翟晓敏[4]认为：在重大突发事件发展的不同阶段审计目标也不相同。关于审计内容方面的研究有：高宁[5]提出在重大突发事件中，财政专项资金审计除了关注资金的安全性和合规性之外还应关注其使用的效益性。郑石桥[6]提出在重大突发公共事件审计中除了关注财政专项资金之外还需关注应急体系构建的合规性；应对行为的及时性与合理性；相关信息的真实性与可靠性。朱智鸿[7]根据2020年爆发的新冠疫情，提出重大突发公共事件的审计内容应有所拓展，需要涉及财政资金、社会捐赠物资、政策落实、金融支持等相关内容。

1.2 关于审计方式和审计效率的研究

针对重大突发事件中审计方式，王中信[8]提出传统的审计方法无法适应重大突发公共事件的审计要求，应将审计关口前移，提前介入实施全过程跟踪审计。白日玲[9]提出在重大突发公共事件中，全过程跟踪审计能够确保审计目标实现，但存在工作量大，审计成本高等缺点。吴勋等[10]通过整理和分析2010—2016年重大突发事件的审计公告，发现审计方式以事后审计为主，建议审计机关应建立审计预案，明确审计内容，找出被审计单位管理的风险点，发挥审计的预防职能。关于审计效率的研究有：吴勋等[11]采用数据包络分析方法测算国家审计效率并构建计量模型对问责需求、审计功能与国家审计效率影响程度之间的关系进行了实证检验。庄尚文等[12]指出，在重大突发公共事件的审计中应更加注重促进公平和效率的统一，以提升社会公众满意度，确保社会平稳有序。江华[13]提出在重大突发公共事件中利用网络爬虫等新技术，审计机关应及时关注社会舆情信息，建立风险预警机制，更加准确的找出事件的重点环节、重点人物，降低审计成本，提高审计效率。

综上所述，对重大突发公共事件审计的研究成果多集中于审计目标、审计内容、审计方式、审计效率等内容。也有学者围绕着重大突发事件中国家审计作用[14]、实践经验[15]、跟踪审计[16]、慈善组织审计[17]等方面开展了大量研究，形成了较为丰富的研究成果。总体而言，研究视角主要是从审计的微观层面切入，研究口径有待拓宽。目前对重大突发公共事件审计的研究缺乏系统化的理论框架，未能从学理上阐释审计发挥作用的途径，尤其是从“免疫系统”视角对重大突发公共事件审计研究的文献仍然较少。鉴于此，本文基于“免疫系统”理论深入阐释审计监督在重大突发公共事件中的作用机制，分析当前重大突发公共事件中国家审计存在的困境，并提出困境纾解对策，以期能够提高重大突发事件中的国家审计工作质量与效率。

2 免疫系统理论下审计监督在重大突发公共事件中的作用机制

国家审计署刘家义提出：国家审计是国家治理的“免疫系统”，通过发挥预防、揭示、抵御作用，促进经济有序运行，监督和规范权力行使。预防、揭示、抵御是“免疫系统”理论下审计监督在重大突发公共事件中发挥作用的机制，这三种机制相辅相成，共同作用于国家治理。在审计实践工作中，“免疫系统”的作用机制具体表现为：揭示机制是基础，抵御机制是重点，预防机制是目的。审计的揭示作用能够产生曝光效应和威慑效应，催生审计曝光机制，有利于形成并完善评估机制和预警机制。因此，国家审计通过揭示机制为重大突发公共事件精准把脉，发现问题和痛点，有针对性地进行处罚和整改，即：通过审计意见提出整治措施，达到有效治理(治已病)。国家审计通过曝光、评估、预警机制，达到预防作用(防未病)，防范与抵御重大突发事件中存在的潜在风险，为社会稳定与社会公平保驾护航。从一定程度上来说，预防的深度和广度体现了国家审计作用发挥程度。随着时代的不断发展，人类面临的不确定性增加，各类突发事件频发，国家审计作为国家治理自带的“免疫系统”，应主动关注各种社会重大和热点事件，预防各类潜在风险，以达到“治已病，防未病”的目的。免疫系统理论下国家审计作用机制发挥如图1所示。

图1 免疫系统理论下国家审计作用机理

2.1 揭示机制

揭示机制是国家审计发挥作用的基础环节。重大突发公共事件发生后，物资流向与使用、配套政策落实情况等备受人民群众关注。审计公告制度即为揭示机制在重大突发公共事件中的具体运用。2003年非典期间，审计署发布了第一份“关于非典专项资金使用”的审计公告，从此审计公告制度确立。2008年，针对汶川地震物资调派与灾后重建事项，审计署发布了十五份审计公告。新冠疫情暴发和持续期间，截至 2021年5月31日，审计署累计发布相关审计公告435份。国家审计揭示机制是满足社会公众对重大突发公共事件的知情权，消除不当谣传、平息舆情风波的重要手段。同时，通过发挥国家审计的揭示作用，能够增强被审计部门工作的透明度，及时揭示其存在的问题。

2.2 抵御机制

抵御机制是国家审计作用发挥的重点和关键。国家审计通过揭示机制发现的违规事项，不仅要进行及时处置和严肃处罚，同时也要对现存的体系与制度进行重新评估，找出隐患与风险点，提出有针对性的整改建议。抵御机制是免疫系统的中间环节，在三个机制中起到承上启下的作用。发挥抵御机制效用的根本目的不仅是针对揭示机制揭露的问题寻根溯源、及时处置、形成震慑作用，更重要的是探究体制中存在的症结、查错堵漏、完善体制，进而从根本上解决问题。

2.3 预防机制

预防机制是国家审计的最终目的，意义重大。在重大突发公共事件中，审计部门对社会热点、焦点问题及时介入，发挥职业判断，找出其潜在风险，开展全面评价与分析，避免可能发生的损失，维护社会安全与经济稳定发展。2008年汶川地震审计和2021年新冠疫情专项资金审计，预防机制的成功之处在于能够以资金流向为审计重点，关注专项资金的预算与执行；及时介入灾后重建的资金安排与使用，监督政策落实，有效防范可能出现的风险。

3 重大突发公共事件国家审计实践中存在的问题

在“免疫系统”理论中，国家审计通过发挥揭示、抵御、预防联动机制，依法履行审计职责，规范权力运行，防止滥用权力。结合新冠疫情审计情况，基于免疫系统理论视角分析，认为当前重大突发公共事件审计实践中主要存在以下问题：

3.1 审计揭示作用发挥中存在的问题

揭示机制是国家审计作用机制发挥的基础，通过将发现问题曝光，找出问题根源，进而借助抵御机制对发现问题予以及时有效处置。在2020年新冠疫情审计实践中，资金拨付不及时、应急物资管理不规范等，反映出审计揭示作用机制有待进一步优化。

3.1.1 资金拨付不及时

在重大突发公共事件中，合理使用资金与及时调派物资是应急管理体系中的重要环节。2020年度在新冠疫情专项资金审计中发现，由于相关职能部门对资金使用范围界定不够明确，导致财政资金在使用中存在款项拨付不及时、资金使用效率不高、专项资金结存较多、财政补贴发放不及时等问题。

3.1.2 应急物管理不规范

良好的内部控制体系是相关职能部门规范应急物资调派，提高工作效率的重要保障。国家审计揭示功能的有效发挥能够及时发现和曝光相关职能部门内部控制体系中存在的问题，促使其整改以提高工作效率。在重大突发公共事件中，应急物资的接收与调派一直备受群众关注。在重大突发公共事件发生后，社会各界的捐赠物资构成了应急物资的一个重要组成部分。在审计实践中发现：由于社会捐赠渠道较多，捐赠物资种类庞杂，接受捐赠机构工作量较大，导致部分捐赠款物管理不够及时规范，台账信息登记不完整，捐赠款物信息化管理薄弱。

以上问题对审计揭示作用发挥提出了更高的要求，如何有效发挥审计揭示作用必然会涉及审计揭示机制的路径选择与方法运用。以资金和应急物资流向为主线，审计监督全程跟进，既能够更及时发现问题并反馈上级主管部门，避免补助资金滞留财政部门，提高资金拨付的时效性与资金使用效率；又能够发现应急物资调派机构内部控制中存在的问题，促进内部控制体系完善，推动信息化台账体系建设，优化物资调派与使用。

3.2 审计抵御作用机制发挥中存在的问题

抵御机制是国家审计部门通过监督检查，对一些明显的隐患和风险，不仅要整治，还要提出有针对性的建议，对已有的体制进行完善和改革，从根本上解决问题。重大突发事件在审计目标、内容、流程、方法均不同于常规业务审计，单独依靠审计部门难以迅速及时地发挥抵御机制，形成震慑作用。按照常规审计流程，审计机关无权对于涉事机关与人员立即做出处罚决定，造成审计威慑效力无法发挥，审计成果无法落地。

3.3 审计预防作用机制发挥中存在的问题

在重大突发公共事件审计实践过程中完善规范性文件，培养复合型人才，创新审计方法，提高审计效率是审计预防机制发挥的有力保障。近年来，在重大突发公共事件审计实践中发现预防作用机制发挥存在以下不足之处：

3.3.1 已有的审计规范性文件无法适应重大突发事件的审计工作

重大突发事件发生后，审计工作时间紧、任务重。常规的审计规范性文件往往无法适应突发事件的特殊需求。为确保审计公告的及时性，审计通知书无法提前送达，通常可能会在审计组进点的同时提交被审计单位。救灾款项募集组织需要经过合法的认定程序，很多民间组织在重大突发事件中积极募集救灾资金，虽然有效拓宽了筹资渠道，但同时也增加了审计风险。

3.3.2 突发性公共事件审计缺乏复合型专业审计人员

重大突发性公共事件的审计工作具有内容复杂，涉及面广等特点。要顺利完成审计工作除了需要财务、会计与审计专业人才之外，更需要建筑、卫生、农、林、水利、环保生态、大数据信息技术等复合型专业人才。例如：在一些重大突发性公共卫生事件中，审计内容不仅限于应急物资调派的及时性与合规性，还应包括医疗项目管理的有效性。然而，审计队伍中财务专业人才占比较高，缺乏复合型人才，这样往往会导致审计意见不准确，增加审计风险。

3.3.3 审计信息化建设亟待加强

从审计的方式来看，利用大数据审计技术可以减少现场审计的频率，有利于审计监督在重大突发公共卫生事件中发挥作用。然而目前我国尚处于审计大数据平台建设的初级阶段，缺乏大数据审计工作的具体规划，大数据审计规章制度和工作规范有待完善。同时，数据更新不及时，数据内容不全面等问题严重制约了大数据审计服务重大突发事件的深度与广度。

4 审计监督在重大突发公共事件中发挥作用的路径优化

国家审计作为国家治理的内生免疫系统，通过发挥揭示、抵御、预防作用，保障应急物资和款项公平、公开、公正的使用。针对重大突发公共事件不同阶段，审计部门应制定与之相应的审计目标与审计重点。在事件发生之初，对于资金和物资的筹集、保管、分配开展全过程跟踪审计，实时监控资金分配流程与计划，确保款物公平、高效的发放。在事件发生后，重点关注政策执行情况，推进政策落实落地，确保生产生活有序进行。最后，及时发布审计公告，提出有针对性的审计意见，助力政府决策。国家审计在重大突发公共事件中运行路径如图 2 所示。

图2 国家审计在重大突发性公共事件中的运行路径

4.1 国家审计在重大突发公共事件中发挥揭示作用的路径优化

在重大突发公共事件中，国家审计通过发挥揭示作用，能够促进财政收支的有效配置，监督政策落实，推进依法治国，推动廉政建设，提高政府治理能力。重大突发公共事件发生后会受到社会各界的强烈关注，建立信息公开与信息披露工作机制，及时将审计过程和审计结果公开。审计揭示作用发挥的路径主要体现在以资金走向为跟踪审计主线，提升资金使用效率；以政策落实跟踪审计为辅助，促进政策落地实施。

4.1.1 加强资金和物资使用情况审计，提升内部控制质量

在重大突发事件中，资金和物资的使用、发放是社会公众关注的焦点。国家审计应及时介入资金预算、筹集、使用全过程；揭示挪用物资侵害人民群众切身利益、国有资产流失、财政资金使用效率低下、生态环境资源破坏等不合法、不合规问题；找准病根，因病施策，提出整改建议。促进被审计部门加强物资监管，强化内部控制；及时、足额拨付物资，加快预算执行；规范应急事件中资金的财务管理和会计核算，提高物资的使用效率。

4.1.2 加强政策落实情况跟踪审计，助推重大政策落地生根

对重大突发公共事件中的政策落实情况，持续开展跟踪审计，及时掌握相关政策执行情况。探究政策落实中的阻碍因素和体制障碍、管理漏洞和制度缺陷，提出有针对性的审计意见和整改措施，坚持边审边改，不断优化各项政策，促进政策落地生根，发挥实效。

4.1.3 实时披露审计信息，确保应急工作高效运行

高质量的审计公告有助于国家审计对事件中所查出的问题准确定性，做出客观、公正、公平地处理，促进应急工作高效运行。在重大突发公共事件中，通过审计结果公告制度，公开审计结果，满足人民群众的知情权，提高人民群众参与监督政府行政权力行使的积极性，提升民众对政府的满意度。

4.2 国家审计在重大突发公共事件中发挥抵御作用的路径优化

重大突发事件应对和处理过程中，存在少数不良现象。如：在物资和应急款项使用方面存在个别人员滥用职权处置应急款物现象；在政策落实与事件处理方面，存在中互相推诿，缺乏责任担当的现象。这些个别现象造成极大的负面效应，影响了国家治理的公平与效率。国家审计通过对政府权力运行和预算执行效率开展审计，促进政府权力运行的合法性与科学性，提高预算执行效率性；通过专项审计，促进政策落实落地。审计抵御作用的发挥途径必须与纪检、监察等机关相互配合，进而在构建惩治和预防腐败体系中发挥协同效应。腐败本质上是对公共权力的滥用，发挥国家审计反腐败“尖兵”和利剑的作用，惩治和预防腐败体系是国家审计的职责和使命。审计机关与纪检、监察部门配合，及时处理处罚重大突发公共事件中涉事人员，强化震慑作用，对促进政府权力的规范运行和反腐倡廉作用重大。

4.3 国家审计在重大突发公共事件中预防作用发挥的路径优化

国家审计的预防作用机制包含两层含义。第一层含义是基于跟踪审计方法中的“提前”，体现在重大突发公共事件中为及时性。在事件发生之时，对于人民群众关注度高的热点、焦点问题，及时介入与跟进，及时找出其隐患与潜在风险点，提出有针对性的整改建议。对事件寻根溯源，完善制度和体制，从根本上解决问题，排除不利于社会稳定和经济发展的因素，维持社会的有效运行，推进国家法制建设，实现国家有效治理。第二层含义，基于揭示和抵御作用的有效发挥，进而形成震慑作用，有效预防违法乱纪事件发生。重大突发事件中审计预防作用的发挥路径主要包括审计预案的建立与更新；应急审计工作规范性文件的制定与完善；建立审计队伍人才库，推进审计上云等信息化技术手段的运用。

4.3.1 完善应急管理工作中的规范性文件，降低审计风险

在应急管理体系中，完善重大突发事件审计工作规范性文件是保证审计工作顺利开展和降低审计风险的重要保障。认真梳理近年来重大突发事件中不适用于实际工作的各类规范性文件，征集各级审计从业人员的意见，尽快制定重大突发事件中审计实施条例等规范性文件，以确保审计作用机制的有效发挥。协调审计机关内部各部门之间的工作，按照特事特办要求，在法律允许前提下简化工作流程，分解工作任务，确保审计预案顺利实施。

4.3.2 加强审计队伍建设，提高审计人员综合素质

重大突发公共事件中，审计业务会涉及建筑、医疗、法律等相关学科，只掌握任何单一学科都无法应对复杂的审计业务。因此，一方面应加大复合型审计人才引进与培育力度，建立复合型审计人才库，提升审计人员综合素质；另一方面，应鼓励审计工作者通过各种途径积极学习各类交叉学科专业知识。各级审计机关应制定相应政策，引导审计业务人员跨专业学习法律和大数据信息技术等知识技能，给予考取其他专业资格证书的审计人员适当奖励。

4.3.3 推进审计上云，提高审计效率

随着数字时代的到来，传统审计方法面临着各种挑战，难以适应新时代审计工作高质量发展的要求。积极推进大数据审计，加强现场审计与非现场审计有机结合是应对数字时代和突发重大公共事件的必由之路。制定科学合理的大数据审计工作规划，加强审计业务模式创新，完善大数据审计规章制度和工作规范。加强大数据审计平台建设，审计机关应积极构建数据共享平台，在确保数据安全前提下，推动信息共享和协同作业。

5 结 语

国家审计通过发挥揭示作用，精准把脉重大突发事件中存在的问题，做出独立、客观、公正的审计意见，及时出具审计公告，满足社会公众的知情权；审计机关与纪检机关协同配合，及时处理、处罚违法、违纪部门与人员，形成震慑效应，发挥抵御作用；在发挥审计揭示与抵御作用的基础上，提出切实可行的整改措施，有效发挥审计预防作用，确保重大政策的落实、落地，避免国有资产流失，提升突发事件应急处理能力，维护社会安全与平稳运行。