金 帅，陈彩娟*，吴一王，邱长天，于 哲，金溢超

(1.杭州师范大学，浙江杭州 311121；2.浙江工业大学，浙江杭州 310014；3.杭州电子科技大学，浙江杭州 310018；4.温州医科大学，浙江温州 325035)

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略的总要求指明了未来乡村振兴工作的方向。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，即“三治融合”，这是实现乡村振兴的基础和内在要求。自2013年浙江桐乡推出自治、法治、德治建设试点并取得显著成效以来，越来越多的乡村将此种模式的成功经验运用于自身治理实践并逐渐具有典范性，如东阳花园村的“花园模式”、杭州上田村的“三治学院”和广东省云浮市自然村乡贤理事会治村模式等。基层的治理实践也促进了学界关于“三治融合”的研究，并取得了丰硕的成果。

通过对现有文献的整合梳理，目前学界对于“三治融合”的研究主要集中在“三治”之关系、生成逻辑、面临的困境及实现路径等方面。对“三治”之关系主要提出了“一体两翼说”“整体治理说”和“多种类组合说”的观点。“一体两翼说”主要从功能论的角度出发，主张以“自治为本，法德为用”；“整体治理说”主要从系统结构的角度出发，认为三者各有侧重、相互贯通并且有先后次序，主张三者应该深度融合构成一个完整的系统，应协同发力，统筹推进；“多种类组合说”以通向善治之路为出发点，认为“三治”的治理组合有多种。对“三治融合”体系的生成逻辑大致提出了5种不同的观点：国家与社会二元融合说、乡村社会内部治理结构变革说、“以人民为中心”价值取向说、高质量善治目标说和回应乡村社会现实问题说，他们分别从模式产生的外部驱动、内源优化、价值立场、目标导向和现实困境说明了这一问题。实施困境普遍认为集中在运用碎片化、政府干预多、体制机制建设匮乏、乡土文化衰落与断层、多元主体参与能力与活力不足等方面。就实现路径而言，一些学者将不同地区的基层治理实践与理论相结合创造出了具有现实价值的治理模式理论。如基于公共精神和集体行动主义的“合作治理”理论、基于枫桥经验所建构的体现适时适事优势的“弹性治理”理论、自治在法治底线和与德治顶线双重约束下实现有效治理具有弹性空间的“箱式治理”理论、基于政府和农民治理优势选择性执行的“优势治理”理论、注重作为道德协商主体的乡贤参事会的“道德治理”理论等。

从当前的研究实际来看，有关“三治融合”的理论体系尚未形成，相关理论还正处于从基层实践经验总结向理论构建不断深化的阶段，各种观点之间的交融互补和对于经济基础这个对“三治融合”这一上层建筑的决定性作用的考虑较少。在前人研究的基础上，笔者通过对浙江省浦江县3个行政村的“三治融合”具体实践的实地考察，分析这种发源于经济条件较好地区的新型治理模式在经济基础较为薄弱的地区落实存在的现实张力以及其优化路径，旨在推动“三治融合”在更广大地区的真正落实提供具有可行性的对策建议。

1 浦江县对“三治融合”运作逻辑的探索

浦江县地处浙中，辖7镇5乡3街道、409个行政村和20个社区，素有“书画之乡”“水晶之都”“挂锁之城”之称。近年来在县委班子的领导下通过健全综合服务设施网络、强化社区矛盾预防化解能力、加强精细化服务水平、提升信息化应用水平等措施不断完善城乡社区治理体系，通过创新“四个一”工作法、上线“党建+”治理平台等具有地方特色的举措体现了“三治融合”模式及其理念在浦江城乡开始的初步探索和尝试。2021年1月笔者及其所在团队选取了在浦江县具有代表性的A、B、C 3个行政村，开展了为期30 d的调研，主要对其“三治融合”实践运作机制进行了探析。

A村共有常住人口2 300余人，外来人口1 000余人，是全县有名的“电商村”。除了农村电商之外，村民还通过积极兴办家庭手工业、大力引进外来企业、承包葡萄种植基地等方式，极大地带动了村民就业致富和集体增收，2020年集体经济年总收入在200万元以上；在“三治融合”理念的指引下，以“党建+”为引领，“4+2”联心服务团、“2+1”结队帮扶团、“五议两公开”等工作机制和以乡贤会为代表的村民自治组织在该村治理实践中发挥了巨大作用；文化礼堂以其载体作用保留了许多村优秀传统文化。近几年在全体村民的共同努力下，A村争做新时代美丽乡村，获得了“四星级秀美村”等荣誉。

B村由7个自然村组成，共有户籍人口1 735人，外来人口较少，耕地面积约46.67 hm，大多种植桑葚、葡萄等经济作物。村内存在较多失地农民，多以打工为生；村内有一定数量的村民私营企业，但基本无外来企业引进，2020年实现集体经济年收入40万元以上。村内有一些以义务消防队为代表的村民自治组织，“三治融合”模式在实践中对村治理发挥了一定的作用；近几年在共同努力下也获得了“先进基层组织”等荣誉。

C村共有户籍人口538人(其中绝大多数都是65岁以上老人)，无外来人口；村子地处山区依山而建，自然地理资源禀赋相对劣势，村内无民办企业，2020年集体经济年总收入约为15万元。受抗日战争历史影响，形成了独特的红色文化，是国家3A级旅游景区。村内存在极其严重的人口老龄化、空心化现象，发展活力和动力不足，村内治理目前大多靠的是传统办法，但正处在向“三治融合”模式转型的学习探索阶段。

2 “三治融合”治理实践的现实张力

A、B、C 3个行政村在推进由传统治理模式向“三治融合”新型治理模式转变的实践进程各不相同，这是由他们各不相同的实际村情决定的。通过对这3个村的深入了解、对比分析和归纳总结，从治理基础、治理引领和治理实践3个维度出发存在着阻碍其发展的现实张力，主要体现在以下几个方面。

当前我国社会治理面临的基本矛盾是秩序与活力的矛盾，这一矛盾在我国农村社会中的表现更为明显。“三治融合”治理模式的终极目标就是实现社会治理的既有活力又有秩序，即乡村社会“善治”。集体经济发展在乡村振兴总体格局中发挥着至关重要的作用，发展壮大集体经济，要坚持和完善中国特色社会主义农村改革道路的政治方向，通过“统”“分”结合的方式，发挥其整体效益。我国集体经济长期以来重视“分”，而轻视“统”，“统”“分”结合能力不足是制约其发展的一大现实困境，这往往导致对村民的就业致富带动不足，一方面容易加速劳动力外流，老龄化、空心化严重；另一方面也不利于增强村民之间的凝聚力，容易滋生一种“我致富增收是我自己的努力与村集体关系不大”的观念，在调查中发现这种观念及其所带来的不利影响十分显著。A村集体在党支部领导下，整合各类资源并融合现代电商服务业，通过开办集体葡萄产业园、村集体企业等方式共同发展经济，村民之间以及村民与村党组织之间已经形成了一种新的生产关系，客观上也增强了村民的向心力、凝聚力。但是就B村、C村来说，村级集体经济的薄弱基础不仅极大地制约了乡村自身建设，破坏了发展的“造血系统”，同时还难以留住年富力强的村民，加剧了人才流失、老龄化、空心化的趋势。

通过比较不难看出，村民的自治参与度与其物质满足度是呈正相关的，甚至可以说物质的满足程度决定着村民的自治参与度与主人翁意识。构建“三治融合”乡村治理体系以实现有效治理，多元主体的积极参与是其内在要求，不仅要有村两委干部，更重要的是占总人数最多的普通村民以及与村民切身利益存在密切联系的其他社会组织。这就要求必须首先解决好这一矛盾。集体经济在客观上起到了联系村民与村落的纽带作用，即通过发展集体经济，解决最困扰农民的收入和就业问题，从根本上把农民的心留住、根扎住，同时还有利于集体增收。农民的就业和收入问题解决了，村集体的收入增加了，自然就有了顺利推进“三治融合”的人力资本和经济基础；“三治融合”的顺利推进并在实践中的不断发展又会给农民和集体带来更好的发展环境，由此形成一种良性循环，将有利于形成乡村“善治”的良好局面和完成乡村振兴的伟大战略。

新时代的乡村治理呼唤农村基层党组织进一步发挥其引领作用，只有把基层党组织建设成领导基层治理的坚强战斗堡垒，实现乡村治理现代化才有了最根本的政治保证。但在具体实践中农村基层党组织建设依然存在着较为突出的问题，面临着严峻的考验。

(1)村委领导班子老龄化严重，专业性和创新性较弱。这是由现实的大环境决定的。在A、B、C 3村党支部中年龄在50周岁以上的高龄党员占比普遍在60%以上，学历层次也较低；在村委领导班子中也很难看见35周岁以下年轻人或是大学本科以上学历人才的身影。农村基层社会的治理队伍更加需要有高质量人才进入，而新生血液供给的不足往往会导致整个组织的行动滞缓，不利于在农村社会的发展。领导班子的老龄化虽然有着治理经验丰富的优势，但是其局限性也在于此，在处理乡村事物时往往是沿用传统的治理方法，保守心理占据主导，进行实践创新和接受新事物的能力较为欠缺，对基层社会治理模式改革的步伐会很缓慢。在调研中采访过村委领导班子“对于‘三治融合’的看法这一问题”，A村的干部基本表示听到过且大致能说清楚是怎么回事，B村、C村的干部大多就是直接表示“没听说过”或是“了解不多”。但是在观察了他们的公告栏和后续询问了一些日常工作后发现他们实际上一直在做着相关工作，只是自己却知之甚少。

(2)对“三治融合”的总体认识和统筹规划不足。传统的乡村社会治理往往强调使用单一要素进行治理，比如道德说教。这是老一辈人最常用的治理手段，它在乡村治理实践中往往比自治与法治的运用更加频繁。这一习惯使自治与法治在农村的建设处于相对滞后的位置而且也极易被忽视，难以构建起完整有力的“三治融合”治理体系。但这也并不是要求要根本否定这种道德说教的形式，这种形式依旧可以作为一种治理的常用手段在实践中发挥巨大的作用。总体来看，“三治融合”是要打造乡村治理“一个大局、三条战线”的格局，彻底改变当前“德治大于自治大于法治”“三个大局、三条战线”的局面。这就需要作为引领者的基层党组织强化相关理论的学习，深化其认识，理顺其内在联系，统筹规划推进工作，通过创新村民参与自治、培育法治、弘扬德治等方式使“三治融合”实践取得实质性进展，并不断加深对乡村治理现代化这一引领者角色的深刻认识。

要做好“三治融合”的具体工作首先应明确它们之间的关系，又该采取什么样的方式实现有效“融合”。就其关系来说当前较为主流的观点有“一体两翼说”“整体治理说”和“多种类组合说”，它们分别从功能、结构和效果的角度进行了阐释，具有一定的合理性，但是难免在某些方面会有所偏废。“一体两翼说”强调了法治和德治对自治的促进作用，而忽视了自治对于法治和德治的反作用，在整体性上较为不足；“整体治理说”则过多地强调了整体，而没有突出自治的首要作用；“多种类组合说”为“三治融合”的实现提供了多种可能的组合，但却少了整体性和突出性的强调。将3种观点取长补短、综合看待，对“三治”的关系应采取一种新的观点：坚持“三治”是一个统一的整体，构成了基层社会治理的三脚架。自治占据着主体地位，引领着整体的发展；法治和德治居于辅助地位，是自治发展的动力；三者相辅相成、不可分割、相互促进。在具体实践中，能够通过多种形式的灵活变换解决各种不同的治理难题。

理顺了关系只有运用于实践才能有真正的“融合”。在对3村村民的调查问卷中设置了“您觉得乡村事物的决策应该是谁来进行的？”“村里给您提供的参与村务管理的机会多吗？”“您渴望参与到村务管理中来吗？”这3类问题，得到的反馈发现回答“村务应由党组织决策”“没提供什么机会”和“一般、不渴望”的人占绝大多数，村民自治的主人翁意识还有待提高。村民大会几乎成了唯一的村民自治机构，而且这种自治也常常只是形式性地走一个举手表决的流程。基层自治的缺失容易让村民们在想要表达自己利益诉求时“剑走偏锋”，直接通过“上访”的形式直接反映到乡镇或是上级机关。自治这一主体地位的不稳固直接决定了法治和德治难以取得良好的成效，也不可能对自治产生实质性的反馈。“打地鼠”式治理：哪里出现了问题就开始重视哪一方面的建设，就容易钻治理的空子，“三治融合”更是遥遥无期。必须要加强对“三治融合”的体系化、制度化建设，对三治进行什么样的“融合”、怎样“融合”进行统筹考虑，杜绝机械式完成上级机关布置的任务。

3 优化“三治融合”实现路径的现实可能

高质量推进“三治融合”实现有效治理是一项系统性工程，其过程注定是漫长而持久的，不能指望一蹴而就。要克服客观现实存在的张力，必须充分发挥党建引领作用和坚持数字技术赋能，从理论上把握好“三治”的内在联系，在实践中对推进“三治融合”进行通盘考虑、统筹设计、一体谋划，以实现乡村“善治”为终极目标。

2018年中共中央政治局第八次集体学习时指出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”发展新型集体经济是未来实现乡村振兴的必然，是乡村经济发展新动力，是创造坚实物质基础以凝聚民心的重要保障，更是“三治融合”落实成效的决定性因素。

首先，要坚持党的领导和以人民为中心的发展思想。发展集体经济不仅是为了经济本身，更是为了能够让村民致富，逐步实现共同富裕与乡村振兴。党的领导是确保党的乡村振兴路线与基本政策制度落实落地的根本保障，在发展新型集体经济的过程中要注重通过创新组织管理架构的方式将村集体经济组织等相关组织聚拢到党的身边。

其次，要坚决贯彻因地制宜和自愿方针，坚持“一村一策”，统一激发村民的自主性与乡村整体发展的关系，形成符合当地发展特色的一系列政策。每个村都有自己与众不同的村情，不能忽视村情搞建设。着重克服新型集体经济起步晚、起点低、规模小、发展不规范、管理不健全等原生问题，加快制度化、规范化、体系化运营步伐，积极主动通过创业补贴、住房安置等手段吸引人才回流。同时需要加深新型集体经济组织市场化程度。市场经济是实现优胜劣汰、资源配置的最佳场所，集体经济只有接受市场的洗礼与磨砺才能明确自身定位以及与行业龙头之间的差距、树立合理的发展目标、指明发展正确的方向并制定合理科学的发展规划，从而提高企业的核心竞争力，让乡村获得源源不断的经济收入。

最后，在经济发展过程中必须以社会主义核心价值观为代表的社会主义先进文化武装头脑，进而反作用于乡村治理实践，在致富过程中也不忘初心、不偏离正确的轨道，用物质的武器与“三治融合”的思维创设“善治”乡村。

要处理好党建与“三治融合”工作的关系，以主辅协作，即党组织处于核心主导地位，其他治理主体和治理形式则辅助党组织实现协作共治的结构开展工作，既要避免“家长式”，也要杜绝“不作为”。这将有利于增强党建工作在村民心中的权威性和公信力，积极主动地响应党的号召和配合党的工作。具体而言可以通过加强体制机制建设加强自身权力运行的制度化、规范化；做好小微权力清单划分工作，以徙木立信的风度树立在村民心中的良好形象等。

要重视党组织内部存在的人才流失、思想保守、创新性不足等问题，以多途径、多渠道、多方面增强干部队伍建设，以积极有为的态度担当全面推进“三治融合”。如因村、因地制宜通过外聘、志愿服务、与学校等社会组织合作等方式吸纳高质量人才充实干部队伍。

最后，也需要做好充分调动自身积极性的工作。要在党组织内部继续加强思想理论学习教育，全面准确学习党中央有关乡村振兴工作的文件、讲话精神等，坚持用马克思主义理论武装头脑、指导实践。

“三治”关系的理顺依赖于领导班子对于“三治”内涵的理解，体现在村落社会治理的实践中和村民不断享受治理成果的获得感和满足感上。要加强理论学习，更需要运用多种方式拓展村民参与自治的实践，在实践中与村民共同感受“三治融合”带来的巨大变化。可以在党组织领导下参考嘉兴等地区的成功经验创设有自己特色的“一约两会三团”自治模式，鼓励引导支持村民参与各类自治组织；完善发展现有的“四议两公开”等信息公开程序，将村民享有的基本自治权利以规章制度的方法确立下来，取缔原本的经验判断法，明确自治的边界，保障村民的自治权利；充分发挥社会各界的力量，积极开展志愿者活动，让“互相帮助、助人自助、无私奉献、不求回报”的志愿者精神形成村民共识，发挥德治春风化雨的作用。

党的十九届四中全会指出互联网、大数据、人工智能等信息技术和数字技术将在基层社会治理中发挥有效支撑作用，大力推进智慧乡村和数字乡村建设，以此提高基层社会治理“智治”水平将是未来乡村治理的趋势。数字技术赋能在多地已取得显著成效，如湖州市针对出租屋流动人口底数不清、治安消防隐患大等难点问题，创新推出“智能门锁+App”项目；乌镇充分利用乌镇民情、乌镇管家App等，处理矛盾纠纷或苗头隐患，构建“互联网+矛盾纠纷多元化解”新模式等，这为更有效实现“三治融合”提供了新的思路。

通过构建信息综合联通平台，打破信息孤岛。因地制宜创设乡村智慧大脑，汇集各类治理信息，通过构建村务信息化平台等方式联通村务服务各部门，一方面将村务公开、政策咨询、信访等办事流程转移到平台等信息化载体上，优化办事流程和提高办事效率，激发社会公众热情；另一方面基于大量信息统筹“三治融合”全过程，找到实践中的痛点、难点、堵点精准突破。

逐步建立信息化民意反馈机制。“三治融合”成效怎样、哪里需要改进等有关工作优化的问题还需问计于民。因此，不仅要重视数字化治理，还要注重从制度化层面开辟民意表达“线上通道”，推进群众“问事于政府”与政府“问计于人民”的有机统一，进一步扩展自治在乡村治理中的外延。