| 庞英哲

2020年中央提出了加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局战略，要建设高标准市场体系，加快发展现代服务业，引导社会组织有序承接政府转移职能和公共事务。2021年我国进入“十四五”发展时期，经济由高速增长转向高质量发展阶段。贯彻新发展理念，尽快融入新发展格局，不仅能优化注册会计师行业发展环境，也会极大有效地提升行业价值。本文结合河北省注册会计师行业情况，就新时期注册会计师行业如何进一步加强和创新行业监管，促进行业持续健康发展，更好服务国家建设和财政中心任务做一些分析和探讨。

一、河北省注册会计师行业面临的政策环境

1.注册会计师的职能地位进一步明确。2020年1月习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。其中审计监督和财会监督都包括注册会计师审计。2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，从完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系、建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法、加强跨境监管执法司法协作等方面进行了全面论述，进一步明确了注册会计师要作为崇法守信、规范透明、开放包容的良好的资本市场生态的重要力量和资本市场“守门人”。

2.注册会计师行业的法律责任进一步强化。2019年修订的新《证券法》明确了保护相关者利益的救济性制度，加大了注册会计师的法律责任和违法违规的成本。2021年8月国务院办公厅发布《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（以下简称《意见》），明确提出诚信为本、质量为先，从严监管、从严执法等5项原则，从依法整治财务审计秩序、强化行业日常管理、优化执业环境和能力等3个方面提出了12项措施任务，对注册会计师行业监管提出了更高要求。为全面落实《意见》，2021年9月河北省人民政府办公厅印发《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展若干措施的通知》（冀政办发〔2021〕5号），以全面提升注册会计师行业服务河北省经济社会建设能力为目标，围绕扎实推进注册会计师行业专项整治、持续强化注册会计师行业监管、全面优化注册会计师行业执业环境、着力提升注册会计师行业治理水平、积极引导会计师事务所强化内部管理等方面提出了18项措施任务，为“十四五”和今后一段时期河北注册会计师行业的发展指明了方向，标志着河北注册会计师行业迎来新的重大发展机遇。

3.新时期注册会计师行业阶段性发展目标和措施已经明确。2021年4月中注协印发《注册会计师行业发展规划（2021—2025）》，提出到2035年实现注册会计师行业发展水平与我国综合国力和国际地位相匹配，注册会计师行业成为全面领先、具有一定国际竞争力的高端现代服务业的阶段性发展目标及未来5年行业高质量发展措施。在此基础上，河北省注协印发《河北省注册会计师行业发展规划（2021—2025）》，明确了“十四五”时期行业发展七大目标及9项主要任务措施。

二、河北省注册会计师行业发展和监管现状

1.行业发展情况。河北省注册会计师行业经过恢复重建和不断发展，执业范围有序拓展，执业质量有效改善，队伍不断发展壮大，社会影响日益扩大，行业充分发挥经济鉴证、经济监督、经济评价职能，在维护经济秩序、规范资本运作、保障公众利益、促进经济发展等方面，发挥着越来越重要的作用，成为推动全省经济健康发展的重要力量。政治上，行业承接省级以下政府部门预算支出绩效评价、经济责任审计、离任审计等业务，成为党和国家反腐防蛀的一把利剑，起到了肃清政治环境的作用；经济上，结合增值税改革深化以及政府支持创业创新和小微企业发展等减税措施，出具减税降费专项审计报告，承接高新技术企业认定等业务，为优化全省营商环境、助力供给侧改革发挥一己之力；社会环境上，行业承接技改项目审计、工业节能技术装备审计、新产品新技术开发审计等审计业务，助推节能减排、营造绿色生态的良好局面。与此同时，河北省注册会计师行业收入保持年均8%的增长速度，由2016年的10.3亿元增长到2020年的13.6亿元，增长32%；业务数由2016年的3万笔到2020年的8万笔，增长167%；会计师事务所由2016年的339家增长到 2020年的437家，增长了28.91%。其中，业务收入超过1000万元的事务所由2016年的15家增加到2020年的25家。全行业基本实现了健康稳定发展，服务社会经济建设能力进一步增强。

2.行业监管情况。河北省注册会计师行业监管分为政府行政监管和行业自律监管。政府行政监管涉及财政、证监、审计、市场监管、税务等部门，注册会计师协会负责行业自律监管，行业监管主要部门为省级财政部门和注册会计师协会。目前的行业监管措施主要有：(1)常规监管。省级财政部门和注册会计师协会对从事证券业务外的会计师事务所开展检查，每五年轮查一次。对违法情节轻微，没有造成危害后果的，省级财政部门或注册会计师协会可以采取责令限期整改、下达监管关注函、约谈、通报等方式进行处理。情节严重的，根据违规情节、危害后果，对会计师事务所和注册会计师违规行为分别给予行政处罚或惩戒。(2)专项检查。省级财政部门和注册会计师协会开展专项监督检查，如2021年对注册会计师挂名执业、注册会计师超出胜任能力执业、网络售卖审计报告等行为进行专项整治；省级财政部门或注册会计师协会收到举报或投诉，对涉及事务所的某项具体业务展开专案调查等。

3.行业监管存在的问题。(1)监管任务日趋繁重。会计师事务所数量的攀升加重了监管任务。目前全省会计师事务所437家，比上年度增加40家。事务所数量的增多导致监管范围不断扩大，监管任务越来越重。同时，随着近年来企业财务工作转型升级，会计师事务所新兴业务突起，如数字审计、内控咨询、战略咨询、绩效评价等新业务层出不穷。这些新业务绝大多数没有相应的执业标准，特别是咨询类业务，给监管带来了难题。对新业务的监管跟不上行业发展速度，一些业务处于无法可依境地，甚至出现监管空白。(2)监管界限有待清晰。从监管模式来看，政府行政监管和行业自律监管交叉重叠。目前河北省注协对外为社团组织，对内是省级财政部门所属事业单位——河北省注册会计师管理服务中心。从严格意义上讲，省注协是省级财政部门的职能延伸，但目前协会定位模糊、独立性不强、职能弱化。从监管部门看，政府行政监管中，证监部门对执行证券业务的会计师事务所具有检查处理权，而对此类会计师事务所的监督检查也是财政部门重点监督工作。这种多头监管、重复检查加大了监管和协调成本。从监管层级看，省级注协负责注册、撤销注册、发放证书、收回证书，并向财政部门备案。会计师事务所的执业许可由省级财政部门审批并报财政部备案，涉及证券业务的审计资格则是向财政部和中国证监会联合备案，会计师事务所撤销由财政部或省级财政部门实施。这种分级多头管理，管理主体不统一，容易造成管理脱节，存在管理死角。(3)监管力度存在缺位。主要体现在：一是监管环节滞后，侧重于事后的监督检查，事前事中监管近乎空白。二是监管力量薄弱，省级财政部门和注册会计师协会分别由财政厅财政监督检查局、会计处和省注协监管部具体从事监管工作，专职监管人员少、力量不足。监管主要依靠外部的专业人员协助完成，没有形成高标准、高素质的专职监管队伍。三是监管重心存在偏差，受监管力量及时间所限，主要关注注册会计师和会计师事务所执业的程序，对被审计对象的经营、财务情况真实性关注不够，无法进行实质性核查。

三、进一步完善河北省注册会计师行业监管的一些思考

1.健全监管体系。（1）完善联合监管机制。落实《财政部加强注册会计师行业联合监管若干措施》要求，建立财政部门牵头的统一监管体系和分级分类监管机制，按照强化监管协调联动，统一监管标准，共享监管信息和监管成果，促进各类监督形式有机贯通、相互衔接，形成行政性监管和行业性惩戒多管齐下的联合惩戒格局。（2）用好统一监管平台。财政部会同相关部门建设注册会计师行业统一监管平台，已正式上线运行。要依托统一的监管信息平台，将涉及注册会计师和会计师事务所的行政监管、行业自律事项和信息纳入统一平台管理，优化管理流程、提高服务效率，提升信息化监管能力。建立审计报告数据单一来源制度，将审计报告上传、信息填报、防伪贴码、查询验证等全流程纳入监管，并方便社会公众查询。充分运用强制培训、管理建议函、执业警示、监管公告等非惩戒措施，加强对会计师事务所的监管和辅导。（3）加大监管力度。全面实施“双随机、一公开”监管，随机抽取检查对象和选派检查人员，及时向社会公开检查情况及处理结果。将监督检查事务所的抽取与其执业情况、信用等级挂钩，构建事前管理、事中服务与事后检查的全过程监控体，并且将监管重心向事前和事中前移。引入风险导向检查的理念，将执业质量检查转变为系统风险检查，重点防范系统风险。（4）严格处理处罚。细化处罚措施和标准，制定出台河北省会员违规处罚办法，加大财务造假法律责任追究力度，对影响恶劣的重大案件从严从重处罚，坚决做到“零容忍”，形成有效震慑。

2.优化行业执业环境。（1）营造良好的行业竞争格局。按照平等准入原则，积极推动政府购买专业服务政策落地，完善现行审计业务招投标制度和政府采购方式，清理规范限制市场竞争的准入许可，构建开放有序、公平竞争的统一审计服务市场。（2）引导行业持续有序发展。推进以质量为导向的会计师事务所选聘机制建设，科学设置会计师事务所选聘指标，提高质量因素权重，降低价格因素权重。加强审计收费的信息报备和监测，加大自律惩戒力度，严肃整治恶意压价竞争的行为。（3）强化行业内部管理。制定出台河北省会计师事务所一体化管理办法实施方案，引导会计师事务所在人员调配、财务安排、业务承接、技术标准和信息化建设等五个方面对标对表，推动会计师事务所建立健全质量管理体系，形成以审计准则、质量管理准则和职业道德守则为核心的职业标准体系，整体提升审计质量。（4）加强对注册会计师和会计师事务所的日常监管和监测分析，完善河北省会计师事务所综合评价办法，推动构建行业自律和行政监管多方共建机制，提升监管效能。

3.扩大监管范围。随着企业财务的转型升级，传统的鉴证业务将会减少，针对重组咨询、新业务模式下的财务咨询、税务咨询、战略咨询等新兴业务及时制定监管规划，明确新兴业务种类、规模及监管重点，持续完善体制机制，将监管重点逐步向新业务转移，将各项新兴业务纳入监管体系，确保每一项业务在制度的约束下得以规范进行。同时，随着国家治理体系现代化进程的推进，引导会计师事务所积极参与承接政府职能转移、重点拓展创新领域的新业务，如承接参与绩效评价等项目，积极探索对重大项目绩效发挥情况的跟踪或绩效目标完成情况的全过程督导，发挥行业专业优势和第三方作用。

4.推进数字化审计变革。《意见》提出，探索建立审计报告数据单一来源制度，推动实现全国范围“一码通”。在贯彻落实《意见》过程中，一方面要充分利用大数据平台，探索不同部门间的监管信息整合机制。会同行政审批机关，及时掌握行业机构信息，为机构登记和许可情况的进一步监管确定方向。会同人社部门，对注册会计师社保缴纳信息进行共享，打击行业兼职挂名情况。与司法机关信息共享，掌握事务所和注册会计师的刑事处罚信息。与其他审批机关信息共享，掌握税务、征信、招投标、高新技术企业认定等报告信息，根据大数据分析虚假报告，确定每年的监管重点。建立行业诚信约束制度，结合诚信档案信息，对会计师事务所采取差别化监管。另一方面，要开展数字经济时代的审计方法与技术变革等前瞻性研究，引导事务所建立内外部数据融合的数据审计平台，增强大数据审计技术的应用，将“数据先行”理念融入审计实务中，保证审计质量及效率实现质的提升。

财政部会同相关部门建设注册会计师行业统一监管平台，已正式上线运行。要依托统一的监管信息平台，将涉及注册会计师和会计师事务所的行政监管、行业自律事项和信息纳入统一平台管理，优化管理流程、提高服务效率，提升信息化监管能力。建立审计报告数据单一来源制度，将审计报告上传、信息填报、防伪贴码、查询验证等全流程纳入监管，并方便社会公众查询。充分运用强制培训、管理建议函、执业警示、监管公告等非惩戒措施，加强对会计师事务所的监管和辅导。

5.强化人才培养。（1）加强监管队伍建设。扩大监管人才的选拔范围，通过录取、招聘、政府购买服务等方式，充实监管检查力量，推动形成专业化执法检查机制。同时，加强专家库建设，公开选聘业务精、素质高、道德好的行业检查专家，规范行业执业质量检查工作。（2）建立多层级人才培养体系。深入分析行业人才队伍状况，构建会计师事务所着重培养中低层次人才、政府部门和协会重点开展行业高端人才选拔培养的机制，充分发挥行业高端人才示范、引领作用。（3）加强执业指导。财政部门和行业协会要利用日常监管和监督检查等形式，及时了解事务所执业过程中遇到的专业问题，通过专业指导委员会、行业专家现场指导、案例讲解技术支持等方式予以解决，提升审计质量。（4）持续加强行业继续教育工作。根据经济形态的变化和服务领域的拓展要求，通过年度轮训和专项研修相结合方式，开展行业继续教育，不断更新注册会计师知识结构、提升专业胜任能力。（5）引导社会参与，将社会监督作为促进注册会计师行业健康发展的重要内容。加强对注册会计师行业法律法规和监管制度的正面宣传，加大对违法违规典型案例的惩处曝光，积极引导社会舆论和市场预期，促进社会公众了解和关注行业，支持行业健康发展。