周 莹

福建农林大学，福建 福州 350000

一、我国海洋自然保护区生态保护补偿主体规定存在的问题

海洋自然保护区分为核心区、缓冲区与实验区。长期以来，在我国的海洋自然保护区的核心区，生态破坏的行为屡禁不止。海洋自然保护区的缓冲区和实验区，虽然允许一定的开发活动，但是该区域的企业难以完成绿色转型。我国对海洋自然保护区的生态破坏行为一直采取行政强制措施，而生态保护补偿却没有很好地运用到海洋生态保护中。对于海洋生态保护补偿的主体范围更是缺乏完善的规定。

（一）上位法缺失

目前，我国对海洋生态保护补偿明确列有相关条文的只有《海洋环境保护法》一部法律，《海洋环境保护法》对海洋生态保护补偿只是原则性的规定，对海洋生态保护补偿的主体、客体以及相关制度规定并没有明晰。这就导致地方下位法在制定相关法律规定的时候只是借鉴已经制定的同等级地方下位法的规定，并不能针对当地海洋生态补偿的现状以及相关需求制定更加有效的地方性法规。虽然在2010年“生态保护补偿条例”就被列入立法计划，但目前仍在起草和征求意见中［2］，不能对我国海洋生态保护补偿制度做出有效的指引。

（二）下位法不足

1.补偿义务主体基本上为行政机关

我国对生态保护补偿主体有进一步的法律规定的是各个地方的规范性文件。但是截至目前，也只有部分省份对海洋生态保护补偿做了专门的规定，各沿海省市制定的法规、规章及其他规范性文件的位阶较低，缺乏高层级法律的依据和统一指导，实践中面临合法性的质疑［3］。笔者从梳理出的各个地方的规范性文件来看，我国生态保护补偿主体的规定并不完善，具体见表1。生态保护补偿的义务主体以行政机关为主。虽然在《山东省长岛海洋生态保护条例》中提到的补偿原则应当遵循“谁受益，谁补偿”，但是该规定中的补偿义务主体仍具有模糊性。

表1 各地方关于生态保护补偿主体的法律规定

2.受偿权利主体单一

虽然生态保护补偿遵循“谁保护，谁受益”原则，但是从各个地方制定的地方性法规来看，相关法律规定都出现受偿权利主体为行政机关的情况。缺乏对个人、群体或地区因保护海洋环境而放弃发展机会的行为予以补偿［4］。首先，在海洋保护区上的原住民和渔民因为保护区的建立而搬离海洋自然保护区或停止捕捞，但是该群体却没有得到补偿。其次，海洋保护区原先从事旅游开发或其他开发行为的企业因为海洋保护区的建立而进行搬离或进行产业转型，也没有得到补偿。最后，还有很多以各种方式无偿保护着海洋生态的社会组织，要想延续这些社会组织的生命力，将其纳入生态保护补偿的主体范围将十分重要。

3.总结

从我国现有的地方规范性文件的规定来看，补偿义务主体基本上为行政机关的规定容易使中央的财政资金出现断层，并且现实中也出现了除部分发达的沿海地区的地方政府之外，多数地方政府根本无力承担此类财政支出，由此也造成了当前部分海洋保护“建而不管”的问题［5］。受偿权利主体基本上为行政机关容易忽视其他群体的利益，不利于生态保护补偿的公平性。所以，扩大受偿权利主体和补偿义务主体的范围对海洋自然保护区生态保护的开展十分重要。

二、法律规定缺陷所造成的影响——以大洲岛海洋自然保护区为例

大洲岛海洋自然保护区位于海南省万宁市东南部海面上，既是环海南沿海线上唯一的国家级海洋自然生态保护区，也是1989初国家最早设立的海洋自然保护区之一。将大洲岛海洋自然保护区作为研究生态保护补偿主体范围，更具有代表性。

（一）生态环境破坏的问题频发

虽然大洲岛设立保护区至今已有30多年，但是该保护区的生态保护效果仍然不理想。其中最主要的问题还是大洲岛上原生渔民与居民利用环境资源与生态保护之间的矛盾。大洲岛上的原住民与渔民从保护区建立前就在大洲岛居住和捕鱼。但是保护区建立后，不少人仍是不愿意离开这片祖先代代居住的土地。2015年，《万宁市大洲岛保护区内违建物拆除实施方案》印发出台，对大洲岛原住民与渔民的违法搭建进行清理。但是该方案只解决了大洲岛渔民的违法搭建问题，对拆除违建后原住民与原岛渔民的转产转业问题没有提供有效的方案。

从2021年出台的《海南省生态保护补偿条例》也可看出，其没有对各市县政府的生态保护补偿实施情况进行监督的相关规定。笔者整理了万宁综合执法局公布的从2019年至2022年1月来的大洲岛上的大型生态破坏事件，具体见图1。从整理出来的数据可以看出，从2019年至2021年，查处违法帐篷的数量与出动执法人员的数量呈正相关。此外，虽然2022年的数据还未能公布，但是仅2022年1月查处的违建帐篷数量就达到2021年的三分之一。这表明，该省的生态保护补偿条例并没有对生态保护起正向的作用，生态破坏的抑制还是依靠行政强制力加以维持。

图1 2019年至2022年1月份大洲岛生态破坏事件统计

（二）财政资金难以完全支持海洋自然保护区的生态保护建设

以大洲岛为例，2011年，国家自然资源部下发给大洲岛的海域使用金共1220万元，用于修复大洲岛。2016年，万宁市政府申报落实资金2050万元，用于开展大洲岛的修复整治工作。2018年，大洲岛国家级海洋生态自然保护区管理处与企业签订修复大洲岛的协议，标的额为47.765万元。而从总体上看，从2010至2017年，中央为了修复海域、海岛，就下发了专项资金137亿元，但还是不能满足全国海域海岛的生态修复的需要。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》指出，要筹备渠道补偿资金，实施综合性补偿，促进对生态环境的整体保护。所以，多元化的生态保护补偿义务主体才是海洋自然保护区生态保护补偿未来应该遵循的方向。

三、海洋自然保护区生态保护补偿主体范围的完善路径

（一）完善上位法的有关规定

首先，国家要尽快出台生态补偿条例，使我国的生态补偿有一个基础性的法律可供参考与借鉴。其次，当前在我国的《海洋环境保护法》中，应规定海洋自然保护区生态保护补偿的各类主体，并且为了使各省市能够根据自身海洋自然保护区的情况做出相应的调整，《海洋环境保护法》应当对各类主体作弹性规定。此外，为了使各省市能落实上位法的相关政策，《海洋环境保护法》应当规定相关监督机制与救济机制，一方面使得各类主体在面对不公补偿的时候，有相应的救济渠道，另一方面也使国家的财政资金能在海洋生态保护补偿上发挥最大的效能。

（二）明确下位法中受偿权利主体和补偿义务主体的规定

1.原住居民与渔民

将海洋自然保护区的渔民和居民纳入到生态保护受偿权利主体范围具有必要性。一方面明确海洋自然保护区的渔民、原生居民为生态保护受偿的权利主体，赋予其法定上的受偿权利。另一方面，明确完善捕捞渔民转产补助政策，提高转产专业补助标准和海洋伏季渔民低保制度，将资金补偿与政策补偿相结合。同时可以利用渔民与原住居民对海洋自然保护区的熟悉程度将其纳入到海洋自然保护区的执法巡逻队伍中，并给予一定的收入与补助政策，以便更好地保护海洋自然保护区的生态环境。

2.社会组织

在我国，社会组织作为一个与民众密切联系的群体，在海洋保护区生态保护上起着十分重要的作用。例如海南省的“蓝丝带”海洋保护协会，自2007成立以来，宣传活动共举办300多次，发放宣传手册20万册［6］，在保护海洋的行动上，更是无数次开展有助于恢复珊瑚、红树林修复的活动以及重点水生野生动物保护、宣传、救助项目。所以将社会组织纳入海洋生态保护受偿权利主体的范围，一方面，可以利用社会组织的宣传优势，增加民众的环保意识。另一方面，可以延续海洋环保社会组织的生命力。

3.企业

当位于缓冲区或实验区的企业先进行生态修复后再进行有利于环境的开发活动或者主动对其产业进行绿色转型时，其应当作为授权权利主体。可以对采取该模式的企业的开发项目进行审批，最后再给予政府的专项财政资金或银行政策性贷款等资金补偿，或者也可以给予海洋自然保护区的优先开发权等政策性补偿，以解决企业在资金和政策上所遇到的阻力。当企业因为海洋保护区的建立而享受到更好的环境红利时，其应当作为补偿义务主体。可以要求其缴纳一定的生态补偿资金，同时也可以利用企业的技术优势对海洋自然保护区进行生态修复，以缓解财政资金压力。

4.游客

在海洋自然保护区的缓冲区和实验区，在不影响生态环境的情况下，可以开放一定的区域实施旅游开发活动。生态环境变好的同时，受益的不仅是作为海洋自然保护区的所有者行政机关，还有可以享受到更好生态环境的游客。在原住居民、渔民、企业为了海洋自然保护区的生态环境牺牲自己的利益时，使游客享受到了更加良好的生态环境。游客通过消费环境友好型海产品支持海洋生态系统保护，而该生态保护补偿方式以游客向海洋保护区支付一定的补偿费用的形式存在。

四、总结

海洋生态保护补偿的主体是实施海洋生态保护补偿的基础，是海洋生态保护补偿实施的关键。但是总体来说，不管是从关于海洋生态保护补偿的相关法律规定还是从法律规定对海洋自然保护区的影响来看都不是很理想。本文通过指出我国海洋生态保护补偿主体范围规定存在的问题，并从海洋生态保护补偿义务主体和海洋生态保护补偿的受偿权利主体出发来论述我国海洋生态保护补偿主体规定的制度设计方向，为海洋自然保护区生态保护补偿的实施提供法律路径。