潘 文 轩

(中共上海市委党校 上海发展研究院，上海 200233)

政府转移支付是国家调控经济社会发展的重要措施，尤其是对低收入群体和欠发达地区的转移支付(1)由于地方政府事实上是中央财政转移支付的接受主体，这里严格讲可称为“对欠发达地区政府的转移支付”。有助于缩小居民收入和区域财力差距，这对于铺平共同富裕之路具有重要意义。但是，一些低收入群体与欠发达地区政府在获得转移支付后，容易形成对外部援助的过度依赖，进而降低自身努力程度，这就背离了通过共同奋斗来实现“共建共富”的初衷[1]。因此，在后小康时代，政府转移支付在“输血”的同时更应当起到“造血”作用。鉴于转移支付对低收入群体和欠发达地区在“造血”功能上本质相同、运行机制互通，笔者将同时关注这两者的个性与共性问题。

一、共同富裕目标要求政府转移支付加快实现“造血”功能

20世纪70年代以来，由于对低收入群体转移支付的激励缺失，西方社会已经出现“福利依赖”的弊端，在托底保障待遇过于优厚的背景下，相当比例的劳动适龄人口长期依赖政府补助而不愿积极从事工作，这加重了国家财政负担也降低了经济社会发展活力，单向的政府转移支付输出缺乏可持续性。因此，欧美各国开始采取工作福利等措施改革社会保障制度，“由消极福利转变为积极福利”[2]，力图增强政府对低收入群体转移支付的“造血”功能。我国近年来随着社会保障的完善与再分配力度的加大，政府对低收入群体转移支付的规模趋于扩大，但其中“造血”功能不足的现象也逐步显现，例如，在脱贫攻坚和巩固脱贫成果过程中，一些地区用低保简单“一兜了之”，助长了部分贫困户对政府转移支付的依赖性。也有不少贫困户在获得财政扶持后，未能有效利用帮扶资金加快自我发展，脱贫基础不牢固导致返贫风险较高。这些现象都不利于共同富裕目标的切实推进。

对欠发达地区转移支付的“造血”功能主要体现为推动当地政府加快经济发展、增加地方自有财力。通常认为，中央对欠发达地区的转移支付将使当地政府有更多的财力提供生产性公共产品，促进本地效率提高与经济增长。但研究发现，中央转移支付也可能对欠发达地区政府的财政努力和经济发展动力带来负向激励。一方面，中央对地方实行均等化转移支付容易造成欠发达地区政府对中央财政的依赖，使地方财政努力程度与财政自给能力下降[3]；另一方面，均等化转移支付可能降低欠发达地区政府发展经济的积极性，弱化其推动本地经济发展的边际激励[4]。改革开放以来，我国对欠发达地区的转移支付在运行中也存在“造血”功能较弱问题。例如，对欠发达地区的转移支付引起了当地政府人员规模的膨胀，未能解决地方政府促进本地经济发展的激励问题[5]，偏向性的转移支付抑制了中西部地区的就业机会增长，并未有效带动落后地区的经济发展与公共服务改善[6]。因此，当转移支付无法有效激励欠发达地区政府加快地方经济发展、提高财政自给率时，单靠中央财政“输血”难以从根本上缩小区域财力差距。

究竟什么是“造血”功能，其对于共同富裕怎样发挥作用，笔者以转移支付的受助对象——低收入群体和欠发达地区政府二者的自我发展为考察视角，旨在解决以下四个问题：一是从自我发展概念出发，阐释政府转移支付“造血”功能的理论内涵与实践要求；二是结合自我发展相关理论，厘清并阐释政府转移支付“造血”功能促进共同富裕的基本路径与作用机制；三是将是否有利于实现低收入群体和欠发达地区政府自我发展作为衡量标准，分析共同富裕进程中我国政府转移支付“造血”功能的现状与问题；四是基于加快低收入群体和欠发达地区政府自我发展的目标导向，提出增强我国政府转移支付“造血”功能、更好发挥转移支付促进共同富裕作用的对策措施。

二、受助对象自我发展视角下政府转移支付“造血”功能促进共同富裕的机制

政府转移支付发挥“造血”功能与受助对象自我发展紧密关联，低收入群体与欠发达地区政府的自我发展，既是理解政府转移支付“造血”功能的枢纽，也是衔接政府转移支付“造血”功能与共同富裕的桥梁。

(一)政府转移支付“造血”功能的内涵与要求

近年来在推进脱贫攻坚和巩固脱贫成果的背景下，学界从扶贫角度对政府转移支付“造血”功能的内涵提供了一些有益视角。如刘一伟和汪润泉认为转移支付“造血”功能体现为帮助贫困者提高防范贫困的能力，使其摆脱“贫困陷阱”[7]。田勇等指出，转移支付在农村减贫中发挥“造血”机制，是通过扶持农业发展等方式增加贫困户的生产性收入[8]。李丹等提出，所谓财政转移支付的“造血”能力，是地方政府获得转移支付后，能够将其用于增强自身经济实力[9]。因此，政府转移支付的“造血”功能与转移支付受助对象的自我发展是密切相关的。

自我发展概念源于心理学，随着学科融合逐步延伸到社会学、经济学等领域。自我发展的本质是“由内部产生的发展”[10]，基于对这一核心内涵的认识，政府转移支付“造血”功能可以理解为“通过对转移支付资金的合理分配与有效使用，促进转移支付受助对象的内生动能培育和成长，使其依靠自身力量实现可持续发展”，该定义同时适用于政府对低收入群体的转移支付以及对欠发达地区的财政转移支付。其中，合理分配与有效利用补助资金是转移支付形成“造血”功能的关键，受助对象从自身内部生成发展动能是转移支付拥有“造血”功能的标志，而实现受助对象的自我可持续发展是转移支付发挥“造血”功能的目的。与“造血”相对照，政府转移支付“输血”则是指受助对象在获得转移支付后增加了可动用的经济资源，它仅涉及资金流入的时间和多寡，而无关乎资金使用对受助对象自我发展的影响，这是“输血”与“造血”的最大区别。

政府转移支付“造血”功能旨在推动低收入群体和欠发达地区政府的自我发展，但低收入群体和欠发达地区政府自我发展所指向的内容有一定差异：低收入群体自我发展的重点是获取市场化收入，增加家庭财富与提高生活质量；欠发达地区政府自我发展的核心是提高财政努力水平，通过加快地方经济发展壮大税源、增加地方自有财力。低收入群体和欠发达地区政府的自我发展，虽然内容有别但具有共性，从实践层面看都要求在自身内部形成推动发展的因素，以内生性动力为支撑实现自身可持续发展。政府转移支付“输血”与“造血”本质上是外因与内因的关系。资金注入产生的“输血”作用有利于缓解受助对象的财务约束，这是转移支付发挥“造血”功能的前提；但要在“输血”基础上进一步形成“造血”功能，必须将转移支付与受助对象的自我发展紧密联系起来，使转移支付真正起到有效激发受助对象自我发展动能的作用，这是转移支付“造血”功能得以充分发挥的基本要求。

(二)政府转移支付“造血”功能与共同富裕目标相契合

增强政府转移支付的“造血”功能与实现共同富裕的目标之间是契合的，这可以从以下四个方面来认识：

第一，政府转移支付拥有“造血”功能体现了共同富裕的共建共享原则。共建共享既是推进共同富裕应遵循的基本原则，也是实现共同富裕目标的必由路径。就共建与共享之间的关系而言，前者是后者的前提基础。共建要求全体社会成员通过相互协作，共同创造更丰富的物质财富与精神文明。政府转移支付发挥“造血”功能，将推动受助对象在被动分享发展成果的同时主动参与创造社会财富，成为促进共同富裕的有力行动者，这对于形成人人参与、人人尽力、人人作贡献的共建格局具有积极作用。

第二，政府赋予转移支付“造血”功能有利于处理好财富创造与分配的关系。迈向共同富裕的征程是创造财富与分配财富有机统一的过程，我国目前仍处在社会主义初级阶段，解放和发展生产力依然任重道远，只有把“蛋糕”做得足够大才能为更多的分享提供更有利的条件。政府转移支付的“输血”与“造血”两种功能，分别对应着财富分配、财富创造两类活动。“造血”功能愈强劲，意味着受助对象能充分利用补助资金创造社会财富，由此促进做大“蛋糕”与分好“蛋糕”的互动协调。

第三，政府转移支付保持良好的“造血”功能有助于实现可持续发展的共同富裕。建设共同富裕社会是一个从局部到全面、从低级到高级的不断螺旋上升的过程，实现可持续发展是新时代共同富裕的鲜明特征与基本要求。如果政府转移支付仅具有“输血”作用而缺乏“造血”功能，即使在短期内产生了缩小贫富差距的效果，但无法从根本上缓解源于内部因素的发展不平衡。政府转移支付只有在保持良好“造血”功能的情况下，才能有效激发低收入群体和欠发达地区政府的内生动力，使其更多依靠自身力量加快后发追赶，由此走出一条共同成长、共同奋进的共同富裕之路。

第四，增强政府转移支付“造血”功能契合了人的自由全面发展的目标。坚持以人民为中心是走中国特色社会主义共同富裕道路的根本立场，新时代的共同富裕观以追求人的自由全面发展为最高层次的价值取向。进入后小康时代，实现人的自由全面发展的重要性愈加突出。自我发展是自由全面发展的关键所在，政府转移支付发挥好“造血”功能，将充分调动起受助对象的主观能动性、促进受助对象自我发展能力提升，为实现人的自由全面发展创造有利条件，绘就新时代“以人的发展为本”的共同富裕新图景。

(三)政府转移支付“造血”功能促进共同富裕的路径与机制

政府转移支付通过发挥“造血”功能促进共同富裕的两个重要环节是“转移支付推动受助对象的自我发展”以及“受助对象自我发展助推共同富裕”。基于受助对象自我发展的视角，贯通这两个环节的基本路径如图1所示。

图1 政府转移支付“造血”功能促进共同富裕的路径

1.政府转移支付推动受助对象自我发展的机制

无论对居民还是政府而言，自我发展均包含两个共性要素——自我发展动力与自我发展能力。政府转移支付可以通过对这两个要素施加正向影响而促进受助对象的自我发展，相应的作用机制可分别称之为“自我发展动力激励机制”与“自我发展能力提升机制”。拥有较强的自我发展动力是实现自我发展的先决条件，而各类主体的自我发展动力会受到外部政策环境的影响。当转移支付政策对自我努力行为给予奖励、对自我惰怠行为施加惩罚时，就能起到调动受助对象自我发展积极性的作用，由此形成增强受助对象自我发展动力的正向激励机制。转移支付的激励效应与具体制度设计密切相关，资金分配规则、补助标准与期限、拨款方式、绩效考评等因素均会影响到激励的效果。自我发展能力是实现自我发展的核心要素，主要体现为利用发展机会及发展资源的能力，转移支付可通过两种方式推动受助对象自我发展能力的提升：第一种方式是使受助对象直接利用转移支付资金加大自我发展能力相关领域的投入，如增加人力资本投资、扩大生产性公共产品投入等，以此促进受助对象内生发展动能加快成长；第二种方式是发挥转移支付绩效评价等制度安排的引导功能，指引和激励受助对象充分把握各种发展机会、努力提高发展资源利用效率，由此达到提升受助对象自我发展能力的政策目标。

2.通过受助对象自我发展促进共同富裕的机制

推进共同富裕是高效创造财富与公平分配财富有机结合的过程，低收入群体与欠发达地区政府加快自我发展，既能产生财富创造效应又能形成财富分配效应。从财富创造效应来看，受助的低收入群体通过积极主动地参与经济活动，不断提高自身利用各种机会和资源的能力，将直接为社会财富的增长作出更多贡献；而受助的欠发达地区政府通过努力履行公共服务与经济调节职能，为本地市场经济主体发展提供更好的条件，也能间接促进社会财富的创造。从财富分配效应来看，在外部帮扶与内生驱动的共同作用下，低收入群体与高收入群体间的收入差距、欠发达地区与发达地区间的财力差距都将趋于缩小，社会财富分配不平等程度会下降。并且，由于缓解发展不平衡的根本力量来自相对落后主体的内部动能，财富创造能力提升成为相对落后主体后发追赶的主导因素，这使得推动贫富差距缩小的机制具有长期可持续性。因此，低收入群体与欠发达地区政府加快自我发展，有助于推动形成社会财富持续增长、贫富差距逐步缩小的发展格局，最终实现效率与公平兼容的共同富裕目标。

三、推动共同富裕进程中我国政府转移支付“造血”功能的现实考察

进入21世纪后特别是党的十八大以来，我国不断健全政府转移支付体系，政府转移支付的“造血”功能逐步完善。但是，由于制度设计不够完善、执行过程出现偏差、多元政策目标冲突等原因，当前我国政府转移支付在运行中还存在一些不利于促进受助对象自我发展的因素，阻碍了转移支付“造血”功能的培育和成长，削弱了转移支付促进共同富裕的作用。

(一)政府转移支付“造血”功能的实践进展

1.对低收入群体转移支付“造血”功能的发展状况

低收入群体从政府那里获得的转移支付，既有针对特定弱势群体的特惠性转移支付，也有面向全体居民的普惠性转移支付。这些转移支付经过长期发展，目前已形成一系列有“造血”性质的项目，大致可分为生产性转移支付、教育培训和健康转移支付两大类。生产性转移支付与居民的生产经营活动直接挂钩，大多面向农村居民。除了已实行较长时间的农业支持保护补贴、农机具购置补贴、农业保险补贴、生产性贷款贴息外，近年来顺应新形势需要还发展出了农业生产性服务补贴、贫困户产业发展补助等新项目。在这些生产性转移支付的帮助下，低收入农户发展生产的积极性有所增强，其生产经营成本压力得到一定缓解，促进了生产效益提高和经营性收入增长。另外，我国持续推进教育培训和健康转移支付体系建设，逐步加大补助资金向社会弱势群体倾斜的力度。在教育培训转移支付方面，全面实施了义务教育“两免一补”、国家助学金、雨露计划等政策。在健康转移支付方面，不断夯实医疗救助托底功能、推广开展贫困地区儿童营养改善项目。上述举措产生了促进城乡居民尤其是贫困家庭人力资本投资的良好效果，对低收入群体提高自我发展水平带来了长远影响。

2.对欠发达地区转移支付“造血”功能的发展状况

在目前的政府间转移支付制度下，欠发达地区政府获得的转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。这些转移支付的“造血”功能首先体现在对当地政府的经济激励上。税收返还与增值税、消费税、所得税增长正相关，可以激励地方政府发展经济、增加税源。一般性转移支付近年来增加了一些以奖代补规定，其目的在于降低地方政府对上级转移支付的依赖性。而专项转移支付通常会附加地方配套资金要求，这也能起到提高地方政府财政努力的作用。除了经济激励外，欠发达地区政府将转移支付资金配置到促进区域经济发展的领域，也是转移支付发挥“造血”功能的另一种体现。现行转移支付体系中有一些项目直接体现了生产性用途，如基建支出、工业转型升级、服务业发展、科技发展、中小企业发展等专项资金。另有部分项目与人力资本投资有关(主要是教育培训、医疗卫生相关补助)，此类资金对区域经济持续发展也有间接促进作用。十八大以来，欠发达地区政府在获得中央财政转移支付后的生产性支出与人力资本支出增长显著快于行政性支出增长，地方财政支出结构变化适应了增强转移支付“造血”功能的需要。

(二)政府转移支付“造血”功能的现存主要问题

1.激励受助对象自我发展动力的不足与成因

激发低收入群体与欠发达地区政府的自我发展动力，是政府转移支付发挥“造血”功能的先决条件。然而，我国现行政府转移支付对低收入群体与欠发达地区政府激励不足甚至产生负激励的问题还比较突出。就政府对低收入群体转移支付而言，缺乏正向激励不仅体现在最低生活保障等生活性转移支付上，也体现在一些生产性转移支付上。尽管目前各地低保因标准较低不至于形成大量养“懒汉”现象，但是，低保的差额补助制及附加福利仍对有劳动能力低保户的工作积极性带来一些负面影响。在差额补助方式下，如果低保户工作后的收入与低保标准相差不大，其就业积极性就会下降；而将教育、医疗、住房等专项救助与低保资格捆绑，进一步弱化了低保户增加劳动供给尤其是正规劳动供给的意愿。农业支持保护补贴等部分生产性转移支付项目，在实施初期确实起到了调动农民生产积极性的作用；然而，当这些补贴稳定下来演变成事实上的收入补贴后，其激励生产的边际效应就呈现出递减态势[11]。对欠发达地区转移支付的逆向激励问题集中在一般性转移支付中的均衡性转移支付上。均衡性转移支付主要根据地方财力缺口分配资金，补助规模通常与地区经济发展水平负相关，促进经济发展、增加本级财力会减少从上级获得的补助金额。这种资金分配机制虽然有良好的财力均等化作用，但会对欠发达地区政府发展经济带来负激励，造成欠发达地区政府降低转移支付依赖性的内生动力不强。

2.提升受助对象自我发展能力的不足与成因

增强低收入群体与欠发达地区政府的自我发展能力，是发挥政府转移支付“造血”功能的关键所在。尽管我国已形成了一批与发展能力有关的政府转移支付项目，但其促进低收入群体与欠发达地区政府自我发展能力提升的作用总体上依然偏弱。究其原因在于：一是部分转移支付的资金用途结构还不够合理。以失业保险为例，该基金支出中的职业培训补贴占比长期偏低且呈阶段性下降趋势，用于失业人员人力资本建设的投入不足，没有充分体现失业保险促进就业的功能。二是转移支付政策与受助对象发展需求的匹配度不高。有些转移支付政策对受助对象发展需求的差异化特点考虑不足，造成政策供给与部分受助对象的现实需求不够适应，降低了转移支付的实际效果。例如，贫困山区地理条件特点决定了小型轻便农机更适用于该地区农业生产，但目前我国农机具购置补贴偏向大型农业机械，造成贫困山区农户从农机具补贴中受益很少，补贴政策推动当地农业机械化的效果不佳。三是资金使用中存在挪用滥用与策略性迎合行为，导致结果偏离预期目标。一些低收入群体与欠发达地区政府在自身利益驱动下，并没有按规定使用具有“造血”性质的专项补助资金，这些专款最终未能起到促进受助对象自我发展能力提升的作用。另外，部分受助对象为了获得更多转移支付，采取策略性行为来迎合补助分配的标准，但这对提升自我发展能力少有实质帮助。四是转移支付管理中设置的某些规定，降低了财政资金使用效率，该问题在对地方政府的专项转移支付中的表现尤为突出。某些专项转移支付用途规定过细，形成了专项补助“碎片化”格局，资金难以统筹使用发挥最大合力。此外，配套资金要求往往迫使财力短缺的欠发达地区政府“拆东墙补西墙”，扭曲了地方政府的财政资源配置决策。

(三)政府转移支付“造血”功能缺陷对共同富裕的不利影响

1.不利于充分发掘全社会财富创造的潜力

从发展动力角度看，扎实推动共同富裕要求广泛调动全社会创造财富的积极性与能动性。在政府转移支付不能激发受助对象自我发展动力甚至产生逆向激励效应的情况下，一些本可以投入财富创造的生产要素就会由于主观原因得不到充分利用乃至被闲置下来，使经济无法达到潜在产出水平。从发展能力角度看，无论是补助资金实际用途偏离发展能力提升目标，还是补助方向与发展能力提升需求不够匹配，抑或是用于能力提升的补助资金在使用中发生效率损失，均会导致政府转移支付的财富创造功能被削弱，最终降低经济增长的内在动力。

2.不利于有效缩小社会贫富差距

贫富差距同时受到市场分配与政府调节的影响，其中，市场分配占主导地位，政府对市场分配结果的调节是有限的。政府转移支付能实现收入从相对富裕主体往相对贫困主体的转移，由此直接缩小贫富差距；另外，它通过影响相对贫困主体的自我发展能力，也会对市场分配结果进而对贫富差距产生间接作用。当前我国市场分配形成的收入不平等程度较高，初次分配基尼系数超过OCED国家均值0.139，其中一个重要原因是市场主体的发展能力差异较大[12]。我国政府转移支付“造血”功能的缺陷，制约了其提升相对贫困主体发展能力的作用，削弱了转移支付在市场分配环节缩小贫富差距的能力。

3.不利于财富创造与财富分配关系的协调

一方面，政府转移支付缺乏激励效应会弱化受助对象参与财富创造的动力，使受助对象偏好于非生产性寻利活动；另一方面，政府转移支付提升受助对象自我发展能力作用较弱，将导致流入受助对象的资金无法有效转化为新增的社会财富。上述两种情况带来的结果就是转移支付的作用更多局限在“分蛋糕”上，对“做蛋糕”的贡献很有限，这显然不利于财富创造与财富分配的良性互动循环。从长远看，如果低收入群体与欠发达地区政府加快自我发展进展缓慢，意味着缩小贫富差距将不得不依靠较大规模的再分配，这无疑会加重高收入群体的税收负担和发达地区政府的财政负担，进而对经济增长带来负面影响。

4.不利于实现精神与物质共同富裕

共同富裕要求物质生活与精神生活都富裕，政府转移支付对共同富裕带来的影响，既表现在物质生活领域，也反映在精神生活层面。政府转移支付“造血”功能不足，会助长受助对象安于现状、不思进取的消极懈怠思想，有可能使“躺平”现象变得更加严重，不利于在全社会弘扬拼搏奋斗精神。此外，少数部门与个人为谋求私利而挪用、滥用甚至骗取补助的行为，不仅导致政府转移支付丧失“造血”功能，也有损职业道德和社会公德，与社会主义核心价值观背道而驰。

四、更好发挥政府转移支付“造血”功能促进共同富裕的思路与措施

在后小康时代扎实推动共同富裕需要继续发挥好政府转移支付的作用。为此，要进一步完善政府转移支付制度，着力增强转移支付的“造血”功能，促进低收入群体和欠发达地区政府加快自我发展，使转移支付更好服务于实现全体人民共同富裕的战略目标。

(一)增强政府转移支付“造血”功能的思路

1.以促进受助对象自我发展为目标

低收入群体和欠发达地区政府加快自我发展，可以通过财富创造与财富分配两大效应助推共同富裕目标的实现。但目前我国政府转移支付的“造血”功能尚不完善，推动低收入群体和欠发达地区政府自我发展的效果还不尽理想，弱化了对共同富裕的促进作用。今后要以加快低收入群体和欠发达地区政府自我发展为导向，从帮助受助对象增强自我发展动力、提升自我发展能力两方面入手，持续推进政府转移支付制度的改革与政策创新，努力增强转移支付的“造血”功能。转移支付的改革创新应坚持激励与约束并举策略。一方面，要充分调动低收入群体和欠发达地区政府自我发展的积极性，鼓励和支持其对发展能力进行投资；另一方面，要针对低收入群体和欠发达地区政府懈怠依赖行为引入惩罚性制度安排，深入治理违法违规及低效利用补助资金的行为。

2.处理好效率与公平的关系

政府转移支付制度的优化设计应统筹兼顾效率与公平两大原则，尽可能选择最有利于协调效率与公平关系的方案。在培育和完善政府转移支付“造血”功能的过程中，须充分评估不同改革举措对经济效率和社会公平带来的影响，既要努力增强“造血”功能以提升经济效率，也要防止因片面追求效率而对社会公平带来较大损害。推进政府转移支付改革必须始终坚守兜底标准与底线公平，确保处在最不利地位的人也能获得生存和发展的基本保障[13]。此外，要鼓励各地区、各部门创新探索有利于实现效率与公平双赢目标的转移支付制度安排，使政府转移支付“造血”功能兼具效率性和公平性。

3.合理借鉴国外有益经验

政府转移支付“造血”功能不足在世界各国是一种较普遍的现象，不少国家高度重视该问题并积极采取应对措施。通过一定时期的政策实践，有些做法已取得了良好成效。其中，较典型的包括工作福利制度、劳动所得税收抵免政策、有条件现金转移支付计划、专项资金竞争性分配制度等。这些举措的共同特点是注重增强转移支付受助对象的自身责任，从优化行为方式入手着力提升受助对象的自我发展能力，提高经济社会的向上流动性，防止发展不平衡与贫富差距的长期固化。我国可以酌情参考国外培育转移支付“造血”功能的经验做法，结合中国现实国情灵活运用并做出进一步的创新发展。

4.协调“输血”和“造血”功能促进共同富裕

强调“造血”功能重要性并非否定“输血”功能的必要性，政府转移支付的“造血”功能无法脱离“输血”功能而独立存在。政府转移支付“造血”功能从无到有、由弱变强是一个长期渐进过程。在“造血”功能的萌芽期和成长期，转移支付功能以“输血”为主有其合理性，保持稳定的“输血”功能有利于夯实“造血”功能成长的基础条件。然而，基于加快低收入群体和欠发达地区政府自我发展目标，政府转移支付发挥“输血”功能不能仅满足于保基本生活、保基本运转，还要着眼于为推动低收入群体和欠发达地区政府自我发展提供资源支持。为此，在政府转移支付政策设计与实施过程中，要树立以“输血”促“造血”的理念，加强“输血”与“造血”两大功能的有机协同，更好发挥政府转移支付助推共同富裕的作用。

5.加快推进配套改革为“造血”功能创造有利条件

首先，要在全社会继续大力弘扬艰苦奋斗、勤劳致富的精神，形成人人不“躺平”、不“等靠要”的良好社会氛围，全面激发后富人群与后富地区加快自我发展的内生动力。其次，建立健全公共财政多元监督机制，进一步完善政府预算绩效评价制度，以此提高转移支付资金使用的合规性与有效性。再次，综合运用转移支付、税收、金融、教育培训、就业等政策为低收入群体自我发展赋能，通过一揽子政策“组合拳”支持他们提高劳动就业能力、更好参与财富创造活动。最后，还要加快欠发达地区政府职能转变，深入推进区域营商环境建设，以良好的营商环境激发市场主体活力，促进欠发达地区经济高质量发展。

(二)深化政府转移支付改革的关键举措

1.完善对低收入群体转移支付的政策

增强最低生活保障的劳动激励效应。为了克服差额补助制引发的就业负激励，有必要建立健全收入豁免制度——劳动收入如低于豁免标准则不用于扣减低保金，如高于豁免标准则对超过部分按递增比例扣减低保金[14]。要改变各类专项救助与低保资格捆绑在一起的做法，对于其他各种专项救助，应分别按各自独立标准识别救助对象，此时低保户就不必顾虑因退出低保而连带失去其他专项救助。在随生活水平提高而动态上调整低保标准的过程中，还要注意使低保标准与最低工资标准保持一定距离，防止两者差距过小而影响低保户的就业动力。

完善失业保险基金支出的促就业功能。要以“保生活、促就业”为导向深化失业保险基金支出改革，提升失业保险金的就业激励性，更好发挥失业保险支出的就业促进作用。一方面，要调整失业保险金给付机制。建立失业保险金待遇随失业持续时间阶梯式递减的机制(2)如12个月以内全额领取，第13至第18个月按80%领取，第19至第24个月按60%领取。，促使失业人员积极寻找工作。目前北京、上海等地已实行了这种做法，今后可在全国范围推广实施。另一方面，要优化失业保险基金的使用结构。增加对失业人员参加职业培训和职业介绍、取得职业资格技能证书的补贴，加大力度资助失业人员从事个体经营或创办小微企业，逐步提高失业保险基金用于促就业的支出比重。

加强与人力资本投资有关的转移支付并向低收入群体倾斜。以城乡低收入群体为重点，积极发展有助于人力资本提升的实物转移支付以及有条件现金转移支付项目，为低收入群体自我持续发展赋能。着力完善面向儿童尤其是贫困儿童的教育和健康转移支付政策，从源头上阻断贫困的代际传递链条。探索为低收入家庭设立“家庭发展账户”，财政以配额资助方式鼓励低收入家庭通过劳动增加收入和储蓄，支持其将账户资金用于人力资本投资，激励低收入家庭主动进行自我发展能力的建设。

结合促进低收入农户自我发展目标健全农业生产补贴政策。向低收入农户做好农业生产补贴政策的宣传，提高低收入农户对补贴政策的认知程度，使他们更加主动地将补贴资金运用到发展现代农业、增强经营能力上去。进一步优化农业补贴方式，合理控制收入补贴属性较强的现金直补的规模，多实施与低收入农户自我发展行为相挂钩的补贴项目，如对其参加农业技术培训、购买生产性服务、购买农业保险给予补助等，支持低收入小农户增强与现代农业发展有机衔接的能力。要着力提高补贴政策的精准度和有效性，尽可能充分考虑不同地区、不同农产品种类的差异化特点，更好满足低收入农户的实际发展需求。

2.完善对欠发达地区转移支付的政策

对于税收返还，可在保留基础上作必要改革调整以继续发挥其激励作用。税收返还改革的难点在于如何平衡财力均等化与地方政府激励两大目标。尽管当前主流观点是取消税收返还以便增强财政转移支付的财力均等化作用，但从促进欠发达地区政府自我发展角度看，税收返还却是一种有良好激励作用的转移支付形式。基于调动欠发达地区政府积极性的考虑，在现阶段简单地取消税收返还并不合适。建议在保留税收返还的前提下，将税收返还资金分配方法由基数法改为因素法，因素的选取应兼顾促进财力均等化和激励地方政府努力，人口规模、政府工作绩效等因素均适用于确定中央对地方的税收返还额。

对于一般性转移支付要在资金分配中更多引入对地方政府的激励机制。解决均衡性转移支付负激励问题的关键是优化设计资金分配计算公式，在公式中纳入能充分体现激励地方政府提高财政自我努力和财政自给率的因素。尽管目前计算公式中已经设置了省对下均等化努力程度奖励资金，但这奖励的是省对下均等化努力行为，同地方政府发展经济、壮大税源的努力无关。为了实现对地方政府财政努力的激励，建议从调整地区标准财政收入核算方法入手，对均衡性转移支付资金分配公式进行修改。具体做法是测算去年税收相比前年的增加额(3)前年税收按去年价格计算，这样计算得到的税收增加额就是剔除了价格变化的实际增加额。，然后将其按一定比例在标准财政收入中予以扣减。对于一般性转移支付中的非均衡性转移支付项目，也有必要在资金分配方案中引入同地方政府履行特定职能的绩效相挂钩的奖惩因素，以此促进地方政府更好履职尽责、提高支出效率。

对于专项转移支付应从调整补助项目、推动竞争性分配、改革配套资金规定等方面入手完善其“造血”功能。一是优化调整专项补助项目。将内容过于细化且存在交叉重复的项目予以合并，促进资金的统筹利用；随着经济社会发展条件的变化，及时调整专项转移支付项目设置，取消不合时宜的项目、增加适应新形势需要的项目。二是开展专项转移支付的竞争性分配。创新专项转移支付的分配方式，推动一些适合使用竞争性分配方式的专项转移支付资金实行竞争性分配[15]，促进转移支付资金使用效率的提升。三是改革完善对地方配套资金的规定。中央对地方政府提出配套资金要求时，应当充分考虑地方的实际财力状况，对于财政困难程度较高的地区须适当降低配套比例，避免发生地方财政“拆东墙补西墙”的现象。